本文作者李邱荔，工作单位系广东科学中心。文章发表于《中国政府采购》杂志2024年第9期。

本文以省级科学中心政府采购实践为例，对事业单位政府采购中存在的问题进行讨论分析、提出对策。比如，完善采购管理内控制度；加强采购全过程管理；加强合同管理；探索建立绩效评价机制；建立健全政府采购监督检查机制；提高采购从业人员综合素养能力。

一、事业单位政府采购的现状与意义

我国事业单位数量约为126万个，涉及教育、科技、文化、卫生等诸多公共领域，面向基层，直接服务群众，满足人们生活需求，对改善人民生活、促进社会稳定发展发挥重要作用。根据《中华人民共和国政府采购法》规定，事业单位是依法进行政府采购的主体之一，其在采购数量、采购范围、采购规模中所占比例很大，在各级政府依法履职、社会公共服务供给等方面具有重大影响。

做好事业单位政府采购工作，需要有效的政府采购管理手段，例如，对采购方案的审查、实施过程的严格管控、合同条款的审核、采购效果的合理性评估，都有利于减少因采购不当而产生的运营风险，降低不必要的成本支出，进一步提升单位效益。根据事业单位的不同类型和特点，合理定位其在执行政府采购政策的角色和作用，增强自身运营能力和创新能力，对依法履职、社会公共服务供给和事业单位自我改革与转型发展等方面具有非常积极的意义。

二、事业单位政府采购管理工作存在的问题

（一）内控制度不健全，操作规范性不够

在实践中，事业单位经常存在政府采购与非政府采购项目并存现象，有时很难区分、把握和处理好两者之间的关系，给采购计划实施管理造成困惑。另外，由于部分单位对政府采购工作重视程度不够，未制定完善相关的内控制度，制度建设严重滞后于业务发展需要，很难实现对采购活动的分类管理，难以约束不规范操作和防范违法违规行为。

（二）预算编制不严谨，采购成本难以控制

由于事业单位政府采购预算编制比较简单，一定程度上存在随意性，公共支出项目不够细化，在资金来源管理上与是否涉及政府采购界限不清，难以从全局上把握全年政府采购工作，影响了政府采购预算和计划的严肃性，难以对采购成本进行精准控制，从而影响资金使用效率和政府采购政策落实。

（三）缺乏专业和科学管理，预期与实际存在偏差

事业单位未能很好地执行政府采购需求管理规定，一方面，业务经办部门对采购活动的前瞻考虑不周，对采购需求缺乏专业的市场调查和咨询，采购需求不够全面的情况增加了后续工作和经费支出（比如，维修、维保、保养、养护等售后服务）。另一方面，缺乏科学的绩效管理，“物超所需”“只买贵的，不买对的”以及政府采购政策落实不到位等现象时有发生，导致预期与实际存在偏差，存在审计检查风险，既浪费资金，又影响正常履职。 

（四）存在“四类”突出问题，影响社会形象

在财政部会同公安部、市场监管总局决定开展2023年政府采购领域“四类”违法违规行为专项整治工作中，采购人设置差别歧视条款是“四类”突出问题之一。采购人倾斜照顾本地企业，以注册地、所有制形式、组织形式、股权结构、投资者国别、经营年限、经营规模、财务指标、产品或服务品牌等不合理条件对供应商实行差别歧视待遇；采购公开程序不够规范和完善，采购信息公开透明度不够；未充分发挥市场竞争的作用，缺乏供应商之间的竞价竞质过程，导致产生不合理的采购定价，公众对采购活动的信任度降低，影响事业单位政府采购的公信力和良好形象。

（五）监管体系不完善，缺乏全过程监督检查

监督管理体系不健全，使监管工作只流于招标采购环节，而对标前和标后的其他环节缺少必要的监督检查，容易导致事业单位某些部门或经办人员与供应商之间“提前交流”“私相授受”等现象，产生串标等违法违规行为。

三、促进政府采购提质增效的措施

（一）完善采购管理内控制度

开展事业单位政府采购，应当坚持“三公一诚”原则，将高质高效、物有所值和廉洁奉公的管理理念及方法贯穿采购预算、采购需求调查、采购计划实施和履约验收管理全过程，建立健全相关制度，确保内控制度覆盖在政府采购每个环节。例如，省级科学中心制定了《财务管理制度》《采购管理办法》《合同管理办法》《资产管理办法》《资金支出管理办法》等事业单位政府采购内控管理制度，并定期进行梳理和完善，确保与上位法律法规规章制度规定保持一致，以适应新时代政府采购管理的要求。

（二）加强采购全过程管理

政府采购管理工作应注重全过程合法、规范和可操作，力求有效控制投资成本。依据预算和工作计划加强采购项目需求管理，并按照相关规定组织实施；明确内部不同部门、不同岗位的职责分工；强化项目预算审核，针对专业性较强的项目引入第三方机构加强专业咨询审核把关；按项目类型分类组织采购实施，严格区分政府采购与非政府采购项目，明晰办理流程，制定分类项目不同环节的审批权限。

在采购全过程管理中，应充分依托内部控制及管理体系，着重在支出项目实施过程中对预算编制与审核、采购组织实施等环节进行严格的管理控制。

1.预算编制及审核

编制采购预算书能够有效提高资金利用规范性和合理性，提高采购资源的优化配置效率，为分析资金使用情况提供指导意见，从而提高采购成本控制水平。据此，针对不同的项目内容，采用多种审核方式，如市场询价、往年度价格对比、组织价格谈判，以确保每项预算科学、合理。特别是针对建筑施工项目预算编制、预结算审核工作量多，项目复杂繁琐，且询价难度大、专业技术性及政策法治化强等特点，可引入由第三方工程造价咨询机构提供初审服务、采购人复审的方式来控制项目造价。以省级科学中心为例，通过引入第三方工程造价咨询机构和采购人复审，近三年建筑施工预算审核核减率约为16%，节约了财政资金。另外，涉及后续采购的，如设备耗材、维保等均要考虑后续供应的价格以及后续采购的可替代性、相关产品供应情况和费用估价，避免增加意想不到的经费支出。

2.采购活动的组织实施

一是开展采购需求调查，以获得有关产业发展、市场供给的真实有效信息，形成详实且符合实际需要的采购需求。从项目采购需求入手，实现按需编制需求文件、第三方审核把关、采购管理部门依法依规多层审核，力争做到“科学合理、厉行节约、规范有效、权责清晰”地管控风险。

以省级科学中心物业服务采购项目为例。首先，在拟定需求初期，参考以往实施经验，通过调研与沟通，初步拟定采购需求以及采购过程中的风险管理计划。其次，聘请第三方专业机构编制采购需求调查、采购实施计划等文件。最后，组织专业人员对采购需求和采购实施计划进行一般性审查和重点审查。一般性审查内容包括采购需求是否符合财政相关制度，对选定的采购方式、定价方式、评审规则等是否说明适用情况，有无存在须向上级主管部门审批的事项，拟定的采购实施计划是否完整。重点审查内容包括需求文件有无任何歧视性条款或者倾向特定供应商，能否确保物业服务采购项目实现充分的市场竞争、杜绝流标情况的出现，需求内容是否不利于支持中小企业参与政府采购活动等情况。

二是做好采购意向公开，提高政府采购透明度，让供应商提前充分了解政府采购信息。保障市场主体平等参与政府采购活动，充分竞价竞质，提升采购绩效，防范抑制腐败现象。

对于单一来源项目的需求管理，以省级科学中心科普影片引进采购项目为例。首先，分别咨询进口代理和法律意见，了解代理进口所需流程以及预测在采购实施过程中可能面临的诸如代理违约、知识产权纠纷等经济和法律风险，初步拟定进口代理需求和风险管理计划。其次，聘请第三方专业机构编制采购需求调查、采购实施计划文件。再次，邀请5—7位行业专家对影片进口单一来源的必要性和可行性进行论证，分别在省政府采购网进行采购需求意向公开公示。最后，组织专业人员对采购需求和采购实施计划进行审查。

三是制定采购实施计划。以省级科学中心为例，通过前期开展采购需求调查，组织研讨，形成采购需求，确定采购预算。依据采购预算的额度，采取不同的采购方式。对于集中采购目录以内、达到政府采购限额标准的项目，委托采购代理机构依规实施采购；对于集中采购目录以外且未达到政府采购限额标准的项目，根据不同的采购金额采取不同的采购方式，参照政府采购组织实施采购；对于自行组织公开采购，在单位官网公开发布采购信息，接受市场报价并通过组织谈判，择优确定成交供应商；对于自行直接采购，审核采购预算、采购限价并实施采购。通过分类组织实施采购，近三年财政资金节约率约为5%。

四是依法公开采购项目信息。通过法定媒体发布平台或互联网信息发布平台。充分公开采购信息，提高采购透明度，确保有效竞争，充分发挥市场形成价格机制，达到节约成本的目的。

（三）加强合同管理

合同管理可细分为“前期准备、合同谈判、编制与审查、签署与履行、合同验收、合同结算”六个阶段，通过多种审核方式、多道审核把关，使项目合同执行有依有据、合理合规。

1.前期准备

在实施准备阶段，需对采购文件、答疑澄清文件等采购文件进行综合分析、讨论与修订，力求明确采购需求、明确采购范围与工作界面、完善计价与结算方式，并针对性地搭建合同框架，组织与编制合同关键条款，明确合同条件，最大程度规避采购风险。

2.合同谈判

由采购管理、合同管理、业务经办组成合同谈判小组，必要时邀请造价咨询、法律顾问等人员参与。谈判小组须认真分析投标报价文件、采购文件、谈判承诺等，挖掘问题与风险，研究防范措施，分析谈判难点重点，研究并制定相应的谈判策略。

3.合同编制与审查

采购人应当以采购文件和中标（成交）文件等文件资料为依据，编写或修改细化合同内容与条款，明确双方的权利与义务，明确技术需求，分清工作职责，并提交法律顾问审查。

4.合同履行与监督

合同签署生效后，采购人及监理单位在必要时可邀请纪检部门对合同的履行过程进行全流程监督，应保存各项文件，以备结算有依有据、审计有痕可循。

5.合同验收

履约双方应本着科学、公正、实事求是的原则，严格按照合同约定的条款进行验收，不能过于苛刻或显失公平。依据采购项目的种类进行合同验收，对于货物、服务合同的验收，依据合同约定核对数量、规格、型号、服务内容，确保与采购合同一致，同时，还需要对货物的外观和质量、服务的完成度进行检查。对于工程合同的验收，重点是对施工质量、承建企业和项目建设开展全面综合考核，充分发挥监理作用。对于“三重一大”项目引入第三方专业机构提供咨询、进行复核，必要时邀请行业专家进行验收评审。在验收过程中，准备好各类纸质交接文件，确保每个环节都有据可查。

6.合同结算

合同结算应遵循合同约定、手续齐备、图纸清晰、计算科学合理等基本原则，加强相关环节的审核。一是一致性审核，审查项目完成情况与采购文件、合同约定是否一致。例如，采购阶段的采购范围、施工阶段的施工范围以及结算阶段的实际施工范围可能存在不一致的情况，需要通过查看采购文件、施工合同、补充协议、变更资料以及踏勘现场等方式判断结算范围。二是资料完整性审核，结算资料的完整性不仅影响工程量、结算价，还影响采购人日后的维修、维保、设备更换等工作，完整的结算审核资料应包括但不限于采购合同及补充协议、竣工报告、结算书、施工图和竣工图、设计变更、现场签证、会议纪要等。

要严格、科学、合理地进行结算审核，将采购成本严格限制在合同约定范围内，牢固树立“投入与绩效并重”理念，实现有效控制采购成本的最终目的。

（四）探索建立绩效评价机制

政府采购绩效评价的目的是规范政府采购工作,提高政府采购资金的使用效益，实现政府采购项目绩效目标，提升财政支出绩效水平。政府采购绩效评价的关键在于建立科学、合理、多层次、定性与定量并举的评价指标体系。以省级科学中心为例，依据《关于全面实施预算绩效管理的意见》等文件，采用定性和定量分析相结合的方式，建立政府采购预算、采购计划、采购意向、采购需求、采购组织、合同订立、履约验收、资金支付、采购内控管理以及供应商响应等环节包括规范性、时效性、完整性、准确性、科学性、合法性、公开透明性七个方面的绩效指标，定期邀请行业专家对年度政府采购效果进行评分，做好绩效自评工作。

目前，政府绩效审计多用于基本建设投资、金融行业领域，但也可将绩效审计引入政府采购领域，通过绩效审计对政府采购行为提供独立的评价，促进全过程绩效管理要求的落实。

（五）建立健全政府采购监督检查机制

建立完整、规范的监督检查机制是政府采购预算有效实施的根本保证。在采购预算的执行过程中，应进行事前、事中、事后全过程监督检查。监督检查的重点包括采购预算是否科学合理、是否违反法律法规，采购方式和采购程序是否正确，资金运作是否高效、是否达到了预期目标，采购人员的专业素质是否达到要求、是否存在廉政风险等。监督检查的手段可以采用外部审计和单位内部审计的方式。

（六）提高采购从业人员综合能力

采购从业人员的综合素养和能力对政府采购管理的成效起到重要作用。一是加强法律政策理论培训学习。事业单位应当组织采购从业人员参加法律制度政策文件、专业技能和职业道德等方面的常态化培训学习，定期进行业务考核，开展多维评估，确保合格上岗。二是强化思想品德和廉政警示教育，通过正反典型案例进行示范警示教育，提高责任意识、思想意识和廉政意识。三是开展岗位定期轮换，拓展采购人员专业知识，加强岗位廉政建设。 

来源：《中国政府采购》杂志  作者：李邱荔