用科学发展观作指导对我省招投标监管工作的思考和建议
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发布日期：2008年08月19日
四川省机械设备成套局（省招标局）副局长（指导工作） 邓文友
一、我省招投标市场的现状及问题
（一）《招标投标法》和《政府采购法》实施以来，我省招标投标市场发展总体是好的。
1、规范招标投标市场的各项综合性规定逐步建立。“两法”颁布后，省人大和省政府相继出台了一系列配套的地方性法规和政府管理办法，各有关行政部门也相应制定了有关规范性文件。这些法规规章和文件规定为我省招标投标领域依法行政提供了依据。
2、招标投标中介机构队伍逐步壮大。截止目前我省具有工程类资质、设备进口类资质、政府采购资质以及中央投资项目资质的各类招标代理机构已多达数百家。
3、各有关部门依法对招标投标实施监督执行 。根据国务院办公厅《印发国务院有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工意见的通知》精神及我省的规定，省发展改革行政主管部门指导、协调本省招标投标活动，会同有关部门拟定招标投标综合性规定，报省人民政府批准，并对省重点建设项目招标投标活动进行监督检查。省建设行政主管部门负责本省各类房屋建筑工程项目招标投标活动的监督工作。证商务行政主管部门负责本省进口机电设备采购项目招标投标的监督工作。其他各有关部门按各自职责负责相关行业和产业项目招标投标活动的监督工作。
4、各类工程招标率和公开招标率不断上升，招投标市场秩序明显好转。自“两法”颁布实施以来，全省各类工程招标率和公开招标率不断上升，政府采购项目的公开招标率也逐年提高。与此同时，不仅工程质量得到了保障，建设资金和政府采购支出也得到了有效节约。通过整顿和规范市场秩序，招标投标活动各方的法律意识逐步增强，规避招标、违法分包、串标、围标等现象也得到了一定程度的遏制，招标投标市场秩序正趋于好转。
5、在招标投标监管方面进行了一些有益的探索和尝试。比如设立了以政府为主导的各有关部门参与的全省性综合议事机构和办事机构，以省政府政务服务中心为依托的重点建设项目交易平台，在统一交易场所、统一交易规则、统一信息发布，统一规范运作方面采取了一系列措施和办法，同时各行政监管部门在省招监委的统一协调下按职责分工，对招投标活动进行监管，取得了一定的实效。
（二）我省招投标市场仍存在着一些不容忽视的问题。
1、招标投标市场主体法律意思淡漠，违法违规现象时有发生。主要表现在：少数业主规避招标，将应当公开招标的变为邀请招标；将应当邀请招标的变为直接发包采购；不在国家和省指定媒体发布招标公告，不按照法定程序开标、评标和定标；有些评标专家在评标过程中不能客观公正的履行职责；有些招标人与投标人串通，投标人之间相互串通，以弄虚作假和其他不正当的手段骗取中标；在中标后擅自转包和违法分包；招标行业从业人员整体素质不高，职业道德水准参差不齐；工程建筑招投标活动中商业贿赂案件也屡见不鲜。
2、招标投标公共服务体系比较薄弱。由于缺乏统一的招投标信息平台，招投标活动中信息不对称问题突出，公开、公平、公正的目标难以实现；评标专家库的库容及专业分类还不能满足实际需要，对评标专家的认证、入库、培训及行为监督管理办法有待健全和完善；评标办法缺乏科学适用的评价体系的支撑；招投标市场的重复建设既浪费资源，又不利于统一管理；信用评价体系不完善，招标人、投标人、招标代理机构各方在招投标活动中的失信行为比较严重。
3、现代的招标投标管理体系存在缺陷。主要是多头执行问题。按照目前的法律规定，招投标监督执法部门多达十几家，都可以制定本部门、本行业的监管规定。各行政监管部门又相互掣肘，各自为政。有些出台的政策规范带有明显的部门色彩，形不成合力，再加上行政监督与监察部门监察的关系尚未完全理顺也一定程度制约了监督效能的发挥。在实际操作中，对招标投标中出现的问题没有一个统一的受理平台，导致招投标活动当事人无所适从，也为招投标中违法违纪现象提供了可乘之机。
4、政府行为存在一定程度的越位和缺位。如有些企业与其所属行政主管部门仍有利益关系，尚未真正脱钩；一些地方、行业违反招标投标基本法律，干预市场行为，垄断招标资源；个别部门通过“权力寻租”为自己或本部门获取利益；招标代理市场的准入、退出标准不一，行政主管部门重发正，轻管理，弱退出；对一些违法的企业和当事人的查处力度不够等等。
上述问题，归结起来，是市场多头监管使得违法者有机可乘。这个问题不解决，招标投标市场的统一规范、公开透明和有序竞争就无法实现。
二、全国招标投标市场监管的几种主要模式
从我们所掌握的情况来看，目前全国各地对招投标市场的监管也都处于在探索之中，采取的管理模式各有利弊，大体可归纳为四种。
（一） 以湖北为代表的政府只管模式。
湖北省成立省政府招投标工作管理委员会，管委会负责对省级招投标工作统一领导，主任由省政府常务副省长担任，省发改委、教育厅、司法厅、财政厅、监察厅、国土资源厅、建设厅、交通厅、水利厅、商务厅、卫生厅、审计厅、国资委、工商局、物价局、成套局等本门负责同志为成员。管委会下设日常办事机构（正厅级），即招管办，属全额拨款正厅级事业单位，是省政府负责全省招投标市场的综合监督管理机构，业务归省发改委管理和指导。招管办会同有关部门指导全省招投标工作，拟定综合性监管规定，协调处理招投标活动中出现的争议和矛盾，监督管理招投标市场，组织招投标执法专项检查，会同有关行政监督部门查处违法违纪行为等。省发改委对招投标活动进行指导和协调，投诉的查处工作由各部门分别负责。湖北省招管办自2006年12月19日成立，迄今已运作近一年，各方面反应不一。
这种模式的特点，一是首次在省级设立了省政府招投标工作管委会和负责招投标工作的综合监管机构；二是招管办管理的省综合招投标中心成为全省统一的招投标平台，资源全省共享。但是这一模式也有需要进一步完善的地方，如需要招标的政府采购项目并未纳入招管办管理范围，尚未达到真正的统一；招管办既是管理机构，负责监管，又具有运作综合交易中心，搞项目的招标投标操作，管采不分；招管办没有投诉处理权，行政执法仍是各行政职能部门的事。
（二） 以江苏为代表的厅际协调机构模式
即由发展改革部门牵头，经贸、财政、建设、交通、信息产业、水利、商务、监察、法制办等部门参加。这一协调机制的主要职责是协调全省招投标工作，协调的范围包括：本区域内招投标行政监督的工作计划及思路；招投标领域存在的突出矛盾和重要问题；有关招投标的规定及范本的制定；涉及多部门招投标工作、需呈报本级政府决策的重要事项；评标专家库的建设、管理和监督；招投标执法检查或联合调查；各部门招投标行政监督工作信息交流以及需要多部门研究或协调的其他有关事项。通常是采取召开定期联合会议的形式。目前全国有北京、吉林、江苏、重庆、贵州、新疆兵团等省、市采取此种模式。
这种协调机制属于一种议事机构，主要是从宏观方面对本区域内的招投标活动进行把握，实际的管理效果还是比较弱，招投标活动的行政监督职责按照法律规定明确仍由发改委、建设、财政、交通、水利等各行政监督部门具体负责。
（三） 以河北为代表的部门主导、行业自律模式。
河北省发改委专门成立了招投标管理处，并牵头组建省招投标协会。在这一模式下，发改部门依法会同有关部门拟定招投标配套规定，并委托招投标协会建立“河北省招标投标综合网”，统一了发布招投标信息的网络平台，建立和管理全省统一的综合性评标专家库，对重大建设项目的招投标活动进行监督检查，加强对招投标各方面的自律管理等，但全省尚无统一的有形招投标交易市场。
河北模式的特点在于通过引导行业自律，在政府的宏观指导下，逐步将招投标市场引向自我发展、自我规范，自我完善的轨道，反映了今后招投标市场管理的发展趋势。其主要缺点是政府加强对招投标市场监管的力度和效果并没有得到充分体现。
（四） 以湖南为代表的部门综合协调模式
湖南省成立了省招投标指导协调小组，省政府常务副省长担任组长，省政府分管副秘书长和省发改委主任担任副组长，下设领导小组办公室，挂在省发改委，主要负责协调和准确出台有关招投标重大事项的综合性政策，决定省重大建设项目等涉及全省招标投标活动的重要事项。其它各级各部门设立的招标投标管理机构按行业性质、特点予以冠名，并接受省招投标办的指导、协调。据悉，广东省监察厅已向广东省政府提交了一份关于加强招投标的调研报告，该省也将采取类似湖南的做法。
湖南模式体现了一种统分结合的管理思路，即在加强综合部门指导协调力度的同时，明确界定各部门在招投标方面的职责，尽量减少或避免由于部门分散管理带来的负面效应，结合实际，对有关招投标法律及国务院文件作了具体细化。
三、进一步规范和加强我省招标投标市场监管的对策建议
招标投标是规范建设市场交易行为的核心制度之一，在我国社会主义市场经济不断完善的过程中，招标采购领域存在的问题，只是依靠坚定不移的推进改革来加强解决。
（一） 进一步明确规范我省招标投标市场监管的思路。
规范我省招标投标市场监管，应当在现在的招投标法律框架下，立足当前、着眼长远、稳步推进，从有利于规范我省招投标市场，有利于优化我省经济发展环境，有利于依法监管、依法行政，有利于提高建设工程质量的角度出发，针对当前招投标工作中存在的突出问题，充分发挥政府的主导作用，深化招标投标监管体制改革，构建招标投标公共服务体系，整理完善相关政策规定，强化监督执法查处力度，加快行业自律组织建设，促进我省统一开放、公开透明、竞争有序的招标投标市场的形成。
实际操作中应当坚持以下原则：
一是依法监管。把相关法律法规和规定作为规范监管的准绳，加强监督执法，加大对违法行为的打击力度。对现有的各项相关文件进行清理，凡是违反法律法规和规章的地方和部门政策规定一律废止，维护政策的统一性。进一步完善我省关于招标投标的地方性法规，特别是对各种违法行为要制定严格的法律责任，为依法监管提供法制保障。
二是突出重点。公开是实现公平和公正的基本前提，除法律法规和规定要求不能公开的，一律公开，包括信息公开、过程公开和结果公开，加强社会监督，杜绝暗箱操作。强化违法行为查处力度是基本保证，高度重视招标投标中的异议和投诉处理，做到有诉必理，对经查实的违法行为严厉打击，维护法律的权威性和严肃性。
三是统分结合。建立统一的招标投标公共服务体系，节约行政成本，提高行政效能，建立统一的投诉受理平台，加强对各有关行政部门监督执法的统一协调。各有关行政主管部门按照有关规定认真履行监管职责，加强对招标投标各运行环节的有效监督。条件成熟时统一招标投标的行政监督执法。
四是行业自律。要把大力培育招投标行业自律组织作为 规范招投标工作的重点之一，使之成为传递政府政策意向，反映企业诉求，指导招标当事人的有效平台。要政企分开，在把投标人、招标代理机构和其他招标服务机构从行政管理机构中剥离出去的同时，积极引导和鼓励他们自我约束、公平竞争、规范发展。
（二） 深化我省招标投标行政监管体制改革。
本着上述原则，力求在我省招投标行政监管体制上有所创新，即切实强化统一领导、相对集中行政执法、严格区分决策与执行，形成领导层政策、招管部门具体执法、检查部门独立监察的格局。
1、加强对全省招标投标活动的统一领导。成立省招标投标工作领导小组（或沿用四川省招标投标监督委员会的名称），常务副省长为组长（或主任），分管副秘书长、发改委主任为副组长（或副主任），省建设、经济、财政、监察、国资、交通、水利、商务、国土资源、信息、教育、法制、卫生、审计、工商、物价、机关事务、政务服务中心和拟成立的招管局等有关部门为成员单位。领导小组办公室设立在省发改委。领导小组指导和协调全省招投标工作，研究部署全省招投标管理；协调处理招投标工作中的重大问题；出台有关招标投标的综合性政策，指导各部门的相关配套规定等。办公室的主要职责：研究提出有关招投标方面的政策规定建设及招投标工作中需要解决的重大问题，报领导小组审定，承担领导小组日常工作。
2、整合现有行政监督职能。相对集中行政管权，对现有行政监管机构以及相关职责进行调整。撤销四川省机械设备成套局（四川省招标局），成立省招标投标监督管理局（以下简称省招管局），为财政全额拨款的正厅级事业单位，参照公务员管理，由省纪委派驻纪检机构进行监察，业务归口省发改委管理和指导，所属编制、人员从省机械设备成套局机关划转，并从各相关部门适当抽调业务骨干，加强其力量。原省成套局下属的四川省建设工程设备招标中心与其彻底脱钩，在次基础上组建国有招标代理机构，在依法取得各项招标代理资质后，统一代理依法必须进省级招投标市场交易的政府投资项目招标活动，或与省政府采购中心合并重组，共同承担该项任务；或创造条件，推向市场，和其他招标代理机构一样公平竞争，统一接受监管。省招管局的主要职责是，负责招投标市场的监督检查；受理招投标当事人的举报、投诉，查处招投标活动中的违法行为；监督招标代理机构；负责全省招投标业务的综合分析、统计和培训；对招投标监督工作中的重大问题进行调研；接受省招投标工作领导小组办公室委托，承担其他具体工作。
同时，为解决省招管局作为事业单位无法行使行政处罚权的问题，建议省政府提请地方立法机构，履行相关程序，授予省招管局相应的行政执法权。
省内各市均设立相应的招投标监管机构，并接受统计行政监察部门的监督。
3、严格各有关部门的相关职责。除招标投标的监督执法外，各有关部门要按照分工，依法严格履行招标投标管理工作职责，包括对中介机构的资质认证、招标方案的核准、配合省招管局依法查处招投标中的违法行为等。
（三）全面构建招标投标公共服务体系。
1、建设全省统一的招标投标信息网。加快我省招标投标信息网的建设，并作为发展改革部门指定的招标公告发布网络。及时向社会发布招标投标相关信息，实现网上抽取评标专家，为招标投标主题提供网上投诉、举报、申诉和政策咨询等服务。网络的具体建设由省招管局负责。
2、加快建设全省统一的评标专家库。根据有关规定，省发改委负责牵头组建全省统一的评标专家库。但是由于评标专家是招投标活动中需要加强监管的重点之一，可考虑由省发改委委托省招管局统一负责评标专家库的组建、更新、评标专家的管理等具体工作。全省统一的评标专家库将继续对现有各行政主管部门的评标专家库进行整合，实现评标专家的统一管理和资源共享。该库完善使用后，各部门、各地方不再另行建设专家库，依法必须公开招标项目的评标专家抽取都应使用全省统一的评标专家库。
3、建设统一的省级招标投标交易平台。依托省政务服务中心，成立省招标投标服务中心，作为招标投标和政府采购有形市场，凡国家和省重点工程项目、国家和省财政性资金建设项目都必须进入省招标投标服务中心。省招标投标服务中心应当按照有关规定统一信息发布、统一交易规则、统一规范运行，为招标投标活动提高优质高效服务。
4、建立全省统一的招标投标信用评价机制。按照统一规则、分布实施的要求，建立全省统一的招标投标信用评价制度，此项工作由省招管局负责。具体可从招标代理机构信用评价入手，加快形成招标人、招标代理机构、评标专家、投标人的信用档案和信用评价制度。进一步健全和完善失信惩戒制度，形成无处不在的监督网络，营造诚实有益、失信必惩的市场氛围。
（四）依法调整完善有关招投标管理地方性法规、规章及规范性文件。
省法制办牵头，对全省各地、各部门有关招标投标的文件进行认真清理，凡不符合法律法规和规章的政策规定一律废止。规范政策制度程序，省直部门和各市制定的有关招标投标规范性文件要先征得招投标工作领导小组办公室同意，并报省法制办备案。
（五） 发挥行业协会作用，组建四川省招标投标协会
抓紧组建四川省招标投标协会，协会成立后，要制定行业自律公约，统一行业标准、行业道德规范、行业奖惩制度和监督检查制度。要加快基础制度建设，形成完善的统计制度、信息反馈制度、行业自律检查制度、在提高服务会员能力的同时，为政府开展相关工作提高方便。要探索建立利益协调制度，及时反映行业成员的利益诉求，维护行业成员合法权益。
（六） 强化监督执法和违法行为的查处力度。
成立省招标投标投诉受理中心，归口省招管局，受理省级招标投标活动中的举报和投诉。提高举报和投诉处理效率，严格按照规定的程序和时限处理完毕，将查处情况及时反馈举报人或投诉人。
加强招标投标行政监督力度。加强对国有投资项目的监督，督促项目负责人对招标活动切实负起责任，严肃查处国有投资项目招标中的商业贿赂行为；严禁领导干部插手干预招标投标活动，严厉打击行业和地方保护行为；加强对出借资质和超范围经营行为的监督执法，情节严重的要清理出招标投标市场。必要时组织开展专项执法检查，提高依法行政的水平，保障招标投标市场的健康发展。
