签订“补充合同”要把审核关
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发布日期：2008年07月18日
为了尊重事实，并弥补采购工作的某些不足，《政府采购法》等法律法规都作出采购人可在必要时与合同履行商签订“补充”合同的规定。但该规定在实际执行中，却成了少数采购人变相追加采购合同项目和金额的借口，结果导致不少项目的采购节约额几乎都被用于追加补充合同上，不但体现不出政府采购的资金节约效果，还导致采购预算的严肃性大为减低，同时也滋生出了不少的弊端问题。对此，笔者认为，各地的采购监管部门对采购人提出的追加补充合同要求一定要严格审核把关，以有效遏制各种违法行为，维护正常的采购工作秩序。
“补充合同”追加中经常发生的舞弊行为
追加采购与原项目无直接关系的其他小项目。按规定，“追加合同”只能在原合同的采购项目基础上进行追加，如果补充采购的不是原合同履行的项目，就不属于追加或补充项目，其实质上则属于另行采购。在实际工作中，就有不少的采购人以追加采购合同为名，变相采购其他未经批准的项目。
通过追加合同为擅自提高采购标准套取资金。有些采购人在采购合同履行中，为了达到其提高采购项目的质量标准或产品技术档次的目的，就通过各种借口追加补充合同，以骗取财政部门追加采购资金，用于弥补他们提高采购项目标准的资金缺口。
将追加的合同项目从其他供应商处采购。按规定，追加的合同项目必须仍从原项目的中标商处继续采购，以保持合同履行的延续性。而在实际工作中，少数采购人为了“做好人”，或达到逃避采购监管的目的，就将批准的“补充”合同项目，从其他供应商处采购，从而导致原合同的履行商与采购人之间发生不必要的矛盾和纠纷问题。
主体合同完成后才提出追加补充合同的要求。一般来讲，需要追加补充合同的申请必须要在主体合同的履行中，根据实际需求及时向有关部门提出，而有些采购人却把眼光盯在他们采购项目的节约资金上，总想找借口把节约的资金花完，有的在采购合同已履行结束后，还寻找各种借口要求追加采购项目。
签订补充合同时擅自改变了原合同的主体条款。按规定，追加的补充合同只能在原项目合同的条款及框架下签订，不能“突破”正在履行中的主体合同条款的束缚，不得擅自改变原合同中明确的双方当事人的权利和义务关系，更不得擅自改变正在履行的原合同的核心条款和内容。而实际工作中却有少数采购人在签订新的补充合同时，就擅自变更了原主体合同的部分条款。
对追加补充合同监管不力而导致的危害
容易导致采购预算丧失法律严肃性。作为政府采购的监督管理部门，如果不加强对采购人追加补充合同行为的事前审查，采购人就会以单位职能的行使或特殊的采购需求等为名，到处寻找各种理由和借口，有意“挖掘”当初预算编制的缺点、漏洞以及存在问题等，以达到其追加补充合同的目的或其他动机，从而使得经人大部门审核通过的财政预算被“轻而易举”地变动，这就严重地丧失了采购预算的法律效力。
容易滋生侵蚀采购节约资金的违法乱纪行为。通常来说，通过政府采购操作，采购人都能节约10%左右采购资金，而同时，采购人也可以根据实际需要，申请追加采购金额10%以内的补充合同。对此，不少的采购人面对已节约的10%的采购资金，总是想方设法找借口将其花费掉，这样，如果采购监管机构对采购人追加合同的申请“把关”不严的话，采购人变相“侵吞”采购资金的“阴谋”很可能就会得逞。
容易导致“钱、权”交易等腐败问题。由于采购人提出的要求追加补充合同的金额一般都在原合同金额的10%以内，这一资金需求基本可以用原采购项目的资金节约额来解决，而不须财政部门另行追加和调整财政预算及政府采购预算，更无需地方人大部门的“监督”。因而在审批追加合同的项目和金额工作方面，就会出现漏洞多、自由裁量权大、外界的约束和牵制力小、透明度不高等问题，这就很容易滋生出“钱、权”交易等腐败行为。
规范追加“补充合同”行为的根本措施
凡需要追加补充合同的，必须要有相关机构出具的“可行性认证报告”。从法律角度来看，政府采购的实施只能严格按照批准的预算执行，受预算约束，无论是项目的金额、标准、配置、数量、参数等都不能突破采购预算的规定，必须要在采购预算明确的范围内进行采购操作，而不能根据采购需求反过来要求调整或变更政府采购预算。对此，采购人如根据实际工作需要，确有必要追加原合同项目及金额的，就必须要提交充足的理由及依据，包括相关职能部门的认证意见等，否则，政府采购监管部门将不予批准采购人追加合同，并责令其严格按原合同执行。
对追加补充合同的行为实行备案和核准制。凡采购人需要追加的补充合同，必须要在其实施之前，将有关机构为其出具的追加合同可行性论证材料等报送财政部门审批认可，否则，即使追加合同相当必要，也有道理，政府采购监管部门也视其行为为擅自采购行为，不得为其追加采购资金。并且，在补充合同签订之后，还必须要及时将其报送给政府采购监督管理部门备案。通过这一审批环节、备案过程，可以增强补充合同签订工作的公开透明度和客观公正性。
细化补充合同的实施条件。采购人凡要准备追加补充合同的，必须要同时符合以下六个方面的基本条件：一是追加的采购资金比例不得超过原合同的10%；二是追加的采购项目必须要是原合同的项目；三是必须与原合同履行当事人签订补充或追加合同；四是补充合同的签订不得改变原合同的主体条款；五是补充合同的申请必须要在原合同的履行过程中提出，原合同已完成的，不得提出补充采购申请；六是签订的补充合同必须要本着客观实际需要。
严厉打击各种以追加合同为名的擅自采购等违法行为。对采购人发生的诸如上述列举的各种违法乱纪行为，采购代理机构、采购监督管理部门一旦发现，必须要给予严肃的责任追究，并立即作出拒付采购资金的决定。对已付款的，要采取多种措施挽回或减少不必要的损失，同时，要严厉追究责任人员的个人责任，包括行政处理、纪律处分、法律制裁、以至于司法处置等。
来源： 中国政府采购网 崔建才
“补充合同”追加中经常发生的舞弊行为
追加采购与原项目无直接关系的其他小项目。按规定，“追加合同”只能在原合同的采购项目基础上进行追加，如果补充采购的不是原合同履行的项目，就不属于追加或补充项目，其实质上则属于另行采购。在实际工作中，就有不少的采购人以追加采购合同为名，变相采购其他未经批准的项目。
通过追加合同为擅自提高采购标准套取资金。有些采购人在采购合同履行中，为了达到其提高采购项目的质量标准或产品技术档次的目的，就通过各种借口追加补充合同，以骗取财政部门追加采购资金，用于弥补他们提高采购项目标准的资金缺口。
将追加的合同项目从其他供应商处采购。按规定，追加的合同项目必须仍从原项目的中标商处继续采购，以保持合同履行的延续性。而在实际工作中，少数采购人为了“做好人”，或达到逃避采购监管的目的，就将批准的“补充”合同项目，从其他供应商处采购，从而导致原合同的履行商与采购人之间发生不必要的矛盾和纠纷问题。
主体合同完成后才提出追加补充合同的要求。一般来讲，需要追加补充合同的申请必须要在主体合同的履行中，根据实际需求及时向有关部门提出，而有些采购人却把眼光盯在他们采购项目的节约资金上，总想找借口把节约的资金花完，有的在采购合同已履行结束后，还寻找各种借口要求追加采购项目。
签订补充合同时擅自改变了原合同的主体条款。按规定，追加的补充合同只能在原项目合同的条款及框架下签订，不能“突破”正在履行中的主体合同条款的束缚，不得擅自改变原合同中明确的双方当事人的权利和义务关系，更不得擅自改变正在履行的原合同的核心条款和内容。而实际工作中却有少数采购人在签订新的补充合同时，就擅自变更了原主体合同的部分条款。
对追加补充合同监管不力而导致的危害
容易导致采购预算丧失法律严肃性。作为政府采购的监督管理部门，如果不加强对采购人追加补充合同行为的事前审查，采购人就会以单位职能的行使或特殊的采购需求等为名，到处寻找各种理由和借口，有意“挖掘”当初预算编制的缺点、漏洞以及存在问题等，以达到其追加补充合同的目的或其他动机，从而使得经人大部门审核通过的财政预算被“轻而易举”地变动，这就严重地丧失了采购预算的法律效力。
容易滋生侵蚀采购节约资金的违法乱纪行为。通常来说，通过政府采购操作，采购人都能节约10%左右采购资金，而同时，采购人也可以根据实际需要，申请追加采购金额10%以内的补充合同。对此，不少的采购人面对已节约的10%的采购资金，总是想方设法找借口将其花费掉，这样，如果采购监管机构对采购人追加合同的申请“把关”不严的话，采购人变相“侵吞”采购资金的“阴谋”很可能就会得逞。
容易导致“钱、权”交易等腐败问题。由于采购人提出的要求追加补充合同的金额一般都在原合同金额的10%以内，这一资金需求基本可以用原采购项目的资金节约额来解决，而不须财政部门另行追加和调整财政预算及政府采购预算，更无需地方人大部门的“监督”。因而在审批追加合同的项目和金额工作方面，就会出现漏洞多、自由裁量权大、外界的约束和牵制力小、透明度不高等问题，这就很容易滋生出“钱、权”交易等腐败行为。
规范追加“补充合同”行为的根本措施
凡需要追加补充合同的，必须要有相关机构出具的“可行性认证报告”。从法律角度来看，政府采购的实施只能严格按照批准的预算执行，受预算约束，无论是项目的金额、标准、配置、数量、参数等都不能突破采购预算的规定，必须要在采购预算明确的范围内进行采购操作，而不能根据采购需求反过来要求调整或变更政府采购预算。对此，采购人如根据实际工作需要，确有必要追加原合同项目及金额的，就必须要提交充足的理由及依据，包括相关职能部门的认证意见等，否则，政府采购监管部门将不予批准采购人追加合同，并责令其严格按原合同执行。
对追加补充合同的行为实行备案和核准制。凡采购人需要追加的补充合同，必须要在其实施之前，将有关机构为其出具的追加合同可行性论证材料等报送财政部门审批认可，否则，即使追加合同相当必要，也有道理，政府采购监管部门也视其行为为擅自采购行为，不得为其追加采购资金。并且，在补充合同签订之后，还必须要及时将其报送给政府采购监督管理部门备案。通过这一审批环节、备案过程，可以增强补充合同签订工作的公开透明度和客观公正性。
细化补充合同的实施条件。采购人凡要准备追加补充合同的，必须要同时符合以下六个方面的基本条件：一是追加的采购资金比例不得超过原合同的10%；二是追加的采购项目必须要是原合同的项目；三是必须与原合同履行当事人签订补充或追加合同；四是补充合同的签订不得改变原合同的主体条款；五是补充合同的申请必须要在原合同的履行过程中提出，原合同已完成的，不得提出补充采购申请；六是签订的补充合同必须要本着客观实际需要。
严厉打击各种以追加合同为名的擅自采购等违法行为。对采购人发生的诸如上述列举的各种违法乱纪行为，采购代理机构、采购监督管理部门一旦发现，必须要给予严肃的责任追究，并立即作出拒付采购资金的决定。对已付款的，要采取多种措施挽回或减少不必要的损失，同时，要严厉追究责任人员的个人责任，包括行政处理、纪律处分、法律制裁、以至于司法处置等。
来源： 中国政府采购网 崔建才
