借鉴国际经验 完善政府采购监督机制
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发布日期：2008年03月25日
政府采购制度是加强预算支出管理、建立与市场经济体制相适应的公共财政体系的重要内容，我国在推行过程中却存在一些现实的缺陷，而许多问题都与监督机制的缺乏和无效有关。为此，应在借鉴政府采购的国际经验的基础上，完善我国政府采购监督机制，努力探索出一套责任明确、权力相互制衡、相互监督的政府采购监督机制。
政府采购监督的内涵
政府采购监督是指政府采购监督的主体对政府采购活动的行为是否符合相关的法律、法规、规章而进行的监督。它的监督对象是政府采购管理机关、政府采购中心、采购单位、供应商。任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之，政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。在政府采购工作中，按采购实施的顺序可分为编制计划、审批立项、采购、验收四个阶段。不同采购项目在不同操作阶段的监督与制约构成政府采购监督主体的多重性，监督手段和监督方法的多样性。政府采购制度的监督约束机制必须严密有力并监督到位。同时，为使政府采购制度的贯彻不打折扣，落实不走过场，就须明确和强化领导责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则，自上而下层层落实到人，从而形成齐抓共管，整体联动的监管格局。
完善政府采购监督机制的必要性
监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。
监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则。《政府采购法》的有效实施和广泛推广，采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动，监督部门有序地开展工作，对政府采购当事人进行监督，必须要有相应的程序规则作为保障，从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则，《政府采购法》实施后，国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力较低，很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。
监督检查机制运作尚不规范。我国从2003年1月1日开始实施的《政府采购法》为政府采购监督机制的构建提供了一个框架。有关方面对建立健全政府采购过程的监督机制一直很重视，如已将采购预算审批、制定采购计划、采购资金拨付、验收等职能实行分离，强化了对政府采购过程的监督。但政府采购监督工作由于开展时间较短，经验不足，还存在会计制度“相关性差”、机构设置“职能交叉”、某些岗位和人员“责权不对称”、权力制约“弱约束”、某些环节“透明度不高”、风险管理较弱等问题，不利于政府采购监督机制的有效运行。为此，完善政府采购的监督机制，才能确保政府采购的规范化运作，应认真研究政府采购的特点，探索出一套责任明确、权力相互制衡、相互监督的政府采购监督机制。
完善政府采购监督机制的对策
健全政府采购的监督主体。一方面，政府采购的监督由外部监督和内部监督两大部分构成。内部监督以集中采购机构为主体，主要通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离，从而形成有效的内部制约和控制机制。外部监督的主体是财政部门、审计部门、纪检部门、人大、司法部门、公证部门、新闻舆论以及公民、纳税人、供应商和特邀监督员等。另一方面，我国《政府采购法》规定各级财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。计委及其他行政主管部门对各自职责范围内的招投标活动进行监督管理。审计、监察部门主要对政府采购活动和人员进行审计和监察。这些政府采购的监督是以政府机关为主体的行政管理性监督，而政府采购的监督则应将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来，实现监督主体的多元化，从而实现对政府采购的全方位监督。
明确政府采购的监督对象。建立和完善政府采购的监督机制要解决政府采购的监督对象问题。政府采购行为是从政府采购计划到采购完成全过程行为的总称，涉及所有政府采购当事人。因此，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事人和政府采购全过程的监督。从当事人的角度来讲，政府采购监督的对象有：集中采购机构、预算单位、供应商、政府采购中介代理机构和其他与政府采购有关的部门及机构。按过程划分，政府采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采购各程序的监督等。其中，政府采购集中采购机构的监督和对政府采购程序的监督是政府采购监督的重点，但对政府采购其他对象的监督同样不可偏废。
完善政府采购法律监督。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据，从政府采购制度运行的外部，以高于内部监督机制的形式对政府采购全过程进行监督，从而促进政府采购过程的依法行政、依法理财。从趋势上看，应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系，依据法律开展监督工作，使政府采购活动有章可循、有法可依、违法可究。法律监督机制可以大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制和预防潜在的违规行为。同时，要依据《政府采购法》，并结合本地区实际情况，制定相应的地方性法规。通过法规明确行政监督机关对政府采购进行监督的具体职责，明确政府采购的一些配套操作程序。除此以外，通过立法规定政府采购部门定期向人大报告制度。
健全政府采购管理制度。一是建立评委管理制度。严格制定评委的聘请条件，由政府采购管理机构、政府采购中心、有关监督员进行资格审核。明确评委的行为规范和行为准则、评委在评标前、中、后的权利义务，以及违反制度的相关责任和处理办法。二是要建立明晰、公开的政府采购操作程序，强化政府采购工作的日常监督，制定一整套操作程序规范制度。同时大力提高透明度，公开采购过程，诚恳接受监督，公开采购目录、采购计划、工作职责、采购信息、采购方式以及评委构成、评标规则和评标方法;公开各种采购方式的具体操作程序;公开合同签订、备案审查、执行监督的程序;公开采购项目验收的具体办法以及相关会计处理等，使具体操作人员严格按操作程序办事，操作规程的每一个环节都置于有效的监督之下。三是要实行付款审计制度。财政部门按验收报告、结算证明和采购合同的有关规定，与供应商进行采购资金的结算，结算时要严格审查采购资金的性质、来源和去向，对照采购合同审查付款方式、付款时间和金额。四是实行效益评估制度。采购单位以及管理、监督部门对已采购的项目进行评估，评估的内容主要有采购规模、采购成本、避免“暗箱操作”带来的节约、标底运行情况及效果，依此来监督采购质量，衡量采购项目成功与否。五是要实行验收制度。采购合同签订或供应商已履行完合同后，要组织政府采购中心、采购单位以及政府采购管理、监督部门人员对履约情况进行验收。
注重政府采购环节监督。要加强事前、事中、事后各环节监督检查。为了保证采购程序的公平性、公开性、公正性和透明性，减少政府采购活动中不规范行为，提高社会及资金使用效益，应加强事前、事中、事后各环节，以事前和事中监督为主原则。在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程，注重“防”和“堵”，使监督的关口前移，而不能把主要监督力量放在事后的“查”和“罚”。事前监督主要是对采购方资金到位情况和供应商的资质及信誉进行实地考察，确保良好的履约能力，监督供应商资质、信用情况、业绩情况。事中监督主要是对投标、评标及定标是否严格按照招投标文件规定的原则和标准执行，确保招投标过程及结果的公开、公平和公正。事后监督主要是对商品验收环节的提货时间、提货人员及相关运输车辆、到货验收时间及验收人员进行签字确认并派员实地监督检查，确保支付采购资金的安全性，杜绝为骗取财政资金而发生的欺诈行为。
完善政府采购内部监督。内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督;采购实体(各级行政事业单位)根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督;采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置，可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化。
加强政府采购外部监督。财政部在出台的《政府采购管理暂行办法》中，明确规定了各级财政部门在政府采购活动过程中开展监督的权利和义务。由于政府采购牵涉的商品范围很广，监督者不仅需要有财政与财会业务知识，更需要有工程预决算、国际贸易等方面的专业知识，而目前财政部门内部则缺乏这些专门人才。因此，必须借助其他部门的力量来充实和加强政府采购监督队伍。财政部门要主动邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。纪检、监察、审计、技术监督等专业部门的外部监督是保证政府采购制度改革健康发展不可缺少的手段，政府和财政部门要充分发挥这些职能部门的监督职能，形成相互协调配合的监督合力。同时，还要注意发挥招投标代理机构、会计师事务所、审计师事务所、资产评估机构等社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查，促进政府采购行为的规范和采购质量的提高。
完善政府采购救济机制。建立畅通的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督机制，是发挥供应商对政府采购进行监督的制度保证。进一步发挥行政监督和司法监督的作用，供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府采购管理部门投诉;供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。设立诉讼仲裁机构，及时处理供应商的行政诉讼和行政复议等事项，仲裁招投标及履约中的疑问和纠纷，来减少采购活动中的争端，修正采购活动中的错误，并定期将向纪检监察部门通报。
来源： 中国政府采购网 闫世蕾
政府采购监督的内涵
政府采购监督是指政府采购监督的主体对政府采购活动的行为是否符合相关的法律、法规、规章而进行的监督。它的监督对象是政府采购管理机关、政府采购中心、采购单位、供应商。任何国家和地区实现政府采购法律制度的有效监督，一般来说，必须具备五个构成要素，即：政府采购法的监督主体、监督的客体、监督的具体内容、监督的权力与权利、监督的实体规则和程序规则。换言之，政府采购由谁来监督、监督谁、监督什么、用什么监督和怎样监督。在政府采购工作中，按采购实施的顺序可分为编制计划、审批立项、采购、验收四个阶段。不同采购项目在不同操作阶段的监督与制约构成政府采购监督主体的多重性，监督手段和监督方法的多样性。政府采购制度的监督约束机制必须严密有力并监督到位。同时，为使政府采购制度的贯彻不打折扣，落实不走过场，就须明确和强化领导责任制，按照“谁主管、谁负责”的原则，自上而下层层落实到人，从而形成齐抓共管，整体联动的监管格局。
完善政府采购监督机制的必要性
监督检查机制缺乏独立的监督主体。我国《政府采购法》虽然统一了政府采购市场中的监督主体，明确规定各级财政部门为政府采购对象的主管机关，但由于还存在着另一部法律《招标投标法》。故公共采购市场中的监督主体实际上尚未统一，各级发改委和相关的行政机关还在兼任运动员和裁判员的双重角色，各自制定相应的公共采购行政规章，分别管辖属于自己的公共采购项目。在我国现行的公共采购法律体系下，还存在着多元的监督主体，大部分都还没有进入各级财政部门的监督视野。
监督检查机制缺乏统一的监督规则。现行法律虽然赋予我国各级财政部门对政府采购活动进行监督管理的权力，但《政府采购法》没有详细规定各级财政部门进行监督的实体规则和程序性规则。《政府采购法》的有效实施和广泛推广，采购人和供应商在法治的轨道上有序地进行政府采购活动，监督部门有序地开展工作，对政府采购当事人进行监督，必须要有相应的程序规则作为保障，从而才能制约权力、防止权力的滥用。由于现行法律中缺乏统一和独立的监督规则，《政府采购法》实施后，国家财政部虽然颁布了一系列政府采购的行政规章，但其法律效力较低，很难对我国的公共采购市场实施有效的统一的具有普遍约束效力的监督规则。
监督检查机制运作尚不规范。我国从2003年1月1日开始实施的《政府采购法》为政府采购监督机制的构建提供了一个框架。有关方面对建立健全政府采购过程的监督机制一直很重视，如已将采购预算审批、制定采购计划、采购资金拨付、验收等职能实行分离，强化了对政府采购过程的监督。但政府采购监督工作由于开展时间较短，经验不足，还存在会计制度“相关性差”、机构设置“职能交叉”、某些岗位和人员“责权不对称”、权力制约“弱约束”、某些环节“透明度不高”、风险管理较弱等问题，不利于政府采购监督机制的有效运行。为此，完善政府采购的监督机制，才能确保政府采购的规范化运作，应认真研究政府采购的特点，探索出一套责任明确、权力相互制衡、相互监督的政府采购监督机制。
完善政府采购监督机制的对策
健全政府采购的监督主体。一方面，政府采购的监督由外部监督和内部监督两大部分构成。内部监督以集中采购机构为主体，主要通过建立和完善内部采购业务流程和内部管理规章制度，实现采购计划、项目实施、合同审核、资金支付等过程的分离，从而形成有效的内部制约和控制机制。外部监督的主体是财政部门、审计部门、纪检部门、人大、司法部门、公证部门、新闻舆论以及公民、纳税人、供应商和特邀监督员等。另一方面，我国《政府采购法》规定各级财政部门依法履行对政府采购活动的监督管理职责。计委及其他行政主管部门对各自职责范围内的招投标活动进行监督管理。审计、监察部门主要对政府采购活动和人员进行审计和监察。这些政府采购的监督是以政府机关为主体的行政管理性监督，而政府采购的监督则应将供应商、社会中介机构和社会公众纳入进来，实现监督主体的多元化，从而实现对政府采购的全方位监督。
明确政府采购的监督对象。建立和完善政府采购的监督机制要解决政府采购的监督对象问题。政府采购行为是从政府采购计划到采购完成全过程行为的总称，涉及所有政府采购当事人。因此，对政府采购的监督应该是对政府采购所有当事人和政府采购全过程的监督。从当事人的角度来讲，政府采购监督的对象有：集中采购机构、预算单位、供应商、政府采购中介代理机构和其他与政府采购有关的部门及机构。按过程划分，政府采购的监督对象有：对政府采购预算和政府采购计划的监督、对政府采购项目采购各程序的监督等。其中，政府采购集中采购机构的监督和对政府采购程序的监督是政府采购监督的重点，但对政府采购其他对象的监督同样不可偏废。
完善政府采购法律监督。完善和配套的政府采购法律体系是政府采购制度的法律保障和行为依据，从政府采购制度运行的外部，以高于内部监督机制的形式对政府采购全过程进行监督，从而促进政府采购过程的依法行政、依法理财。从趋势上看，应建立健全的政府采购法律、法规和政策制度体系，依据法律开展监督工作，使政府采购活动有章可循、有法可依、违法可究。法律监督机制可以大大提高政府采购规则的权威性，有效遏制和预防潜在的违规行为。同时，要依据《政府采购法》，并结合本地区实际情况，制定相应的地方性法规。通过法规明确行政监督机关对政府采购进行监督的具体职责，明确政府采购的一些配套操作程序。除此以外，通过立法规定政府采购部门定期向人大报告制度。
健全政府采购管理制度。一是建立评委管理制度。严格制定评委的聘请条件，由政府采购管理机构、政府采购中心、有关监督员进行资格审核。明确评委的行为规范和行为准则、评委在评标前、中、后的权利义务，以及违反制度的相关责任和处理办法。二是要建立明晰、公开的政府采购操作程序，强化政府采购工作的日常监督，制定一整套操作程序规范制度。同时大力提高透明度，公开采购过程，诚恳接受监督，公开采购目录、采购计划、工作职责、采购信息、采购方式以及评委构成、评标规则和评标方法;公开各种采购方式的具体操作程序;公开合同签订、备案审查、执行监督的程序;公开采购项目验收的具体办法以及相关会计处理等，使具体操作人员严格按操作程序办事，操作规程的每一个环节都置于有效的监督之下。三是要实行付款审计制度。财政部门按验收报告、结算证明和采购合同的有关规定，与供应商进行采购资金的结算，结算时要严格审查采购资金的性质、来源和去向，对照采购合同审查付款方式、付款时间和金额。四是实行效益评估制度。采购单位以及管理、监督部门对已采购的项目进行评估，评估的内容主要有采购规模、采购成本、避免“暗箱操作”带来的节约、标底运行情况及效果，依此来监督采购质量，衡量采购项目成功与否。五是要实行验收制度。采购合同签订或供应商已履行完合同后，要组织政府采购中心、采购单位以及政府采购管理、监督部门人员对履约情况进行验收。
注重政府采购环节监督。要加强事前、事中、事后各环节监督检查。为了保证采购程序的公平性、公开性、公正性和透明性，减少政府采购活动中不规范行为，提高社会及资金使用效益，应加强事前、事中、事后各环节，以事前和事中监督为主原则。在采购过程中，要保证有相应的监督力量参与采购活动全过程，注重“防”和“堵”，使监督的关口前移，而不能把主要监督力量放在事后的“查”和“罚”。事前监督主要是对采购方资金到位情况和供应商的资质及信誉进行实地考察，确保良好的履约能力，监督供应商资质、信用情况、业绩情况。事中监督主要是对投标、评标及定标是否严格按照招投标文件规定的原则和标准执行，确保招投标过程及结果的公开、公平和公正。事后监督主要是对商品验收环节的提货时间、提货人员及相关运输车辆、到货验收时间及验收人员进行签字确认并派员实地监督检查，确保支付采购资金的安全性，杜绝为骗取财政资金而发生的欺诈行为。
完善政府采购内部监督。内部监督机制，是指贯穿于政府采购活动始终的内部监督机制，主要通过各参与主体间的相互监督来实现，主要包括：作为政府采购主管部门的各级财政部门，根据政府采购政策、原则、财政预算计划、采购反馈信息等而对采购职能部门的采购执行情况进行监督，其侧重于对采购资金的使用进行监督;采购实体(各级行政事业单位)根据政府采购合同、商品反馈信息等情况对供应商的履约情况进行监督，主要侧重于所购商品的质量监督;采购职能部门通过实物管理方式对采购实体的货物使用情况进行的监督，重点是对国有资产的保全监督。通过内部监督机制的设置，可使政府采购过程环环相扣、有条不紊，促进了政府采购行为的规范化。
加强政府采购外部监督。财政部在出台的《政府采购管理暂行办法》中，明确规定了各级财政部门在政府采购活动过程中开展监督的权利和义务。由于政府采购牵涉的商品范围很广，监督者不仅需要有财政与财会业务知识，更需要有工程预决算、国际贸易等方面的专业知识，而目前财政部门内部则缺乏这些专门人才。因此，必须借助其他部门的力量来充实和加强政府采购监督队伍。财政部门要主动邀请审计、监察、技术监督等部门参与政府采购市场的监督，充分发挥社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查。纪检、监察、审计、技术监督等专业部门的外部监督是保证政府采购制度改革健康发展不可缺少的手段，政府和财政部门要充分发挥这些职能部门的监督职能，形成相互协调配合的监督合力。同时，还要注意发挥招投标代理机构、会计师事务所、审计师事务所、资产评估机构等社会中介组织的作用，加强对政府采购效益的评估和跟踪检查，促进政府采购行为的规范和采购质量的提高。
完善政府采购救济机制。建立畅通的以供应商为主体的质疑、投诉渠道的监督机制，是发挥供应商对政府采购进行监督的制度保证。进一步发挥行政监督和司法监督的作用，供应商对采购过程中出现的问题，在对质疑效果不满意的情况下，可按规定向政府采购管理部门投诉;供应商在受到不公平待遇时，如对政府采购管理部门的处理决定不服，可按现行的司法程序，向法院提请诉讼，也可向仲裁机构申请仲裁。设立诉讼仲裁机构，及时处理供应商的行政诉讼和行政复议等事项，仲裁招投标及履约中的疑问和纠纷，来减少采购活动中的争端，修正采购活动中的错误，并定期将向纪检监察部门通报。
来源： 中国政府采购网 闫世蕾
