政府采购资金管理方面存在不少问题
在推行政府采购制度的过程中，客观要求必须建立一套与之相适应、相配套的政府采购资金运作机制。但是，由于目前财政预算管理上的弊端和对政府采购认识的偏差，导致政府采购资金管理方面的矛盾和问题非常突出。面对地方严峻的财政形势，如何加强和规范政府采购资金管理，以适应公共财政支出的客观要求是当前财政部门值得深思的问题。
由于受长期计划经济的影响以及传统的财政预算管理体制的制约，政府采购资金管理往往存在预算约束力不强，财政监督失控，支出单位自主支出权限过大，资金使用效益低下，浪费严重等问题。主要表现在：
政府采购资金预算约束力不强。地方财政致力于财政预算改革，在财政收支矛盾越来越尖锐的情况下，本着“保工资、保稳定、保大局”的指导思想，积极探索财政支出方式的改革，在合理调整支出结构，提高资金使用透明度，加强财务监督等方面做了大量的工作，也取得了一定的成效。但是，要达到与市场经济相适应和建立公共财政的要求，还有相当大的差距。目前，我国在借鉴西方市场经济国家管理公共支出的经验基础上，积极运用政府采购制度来完善财政支出。但由于运作时间不长，各地经济发展不平衡，加之受国内特殊的政治经济环境的影响和传统的陈旧观念束缚，使政府采购预算尚未作为一个单独的内容纳入财政预算编制的范畴，何况地方财政预算编制还缺乏对财政经济形式的科学预测与全面分析，缺乏科学统一的支出标准，缺乏相关部门参与的预算论证过程。所以，财政预算编制还比较简单粗糙，公用支出项目还未细化到政府集中采购目录，财政部门很难把握采购单位具体的政府采购资金额度，只能是总预算、总控制，致使政府采购资金失去应有的约束力。同时，由于预算编制粗糙，给部门和单位有机可乘，加上许多单位预算观念淡薄，主要精力放在向财政要钱，不能体谅困难，导致预算追加频繁，重复采购和超标采购现象时有发生。因为目前支出预算中除了一些明确专款专用经费外，大多经费由单位自行安排政府采购项目，年初又无采购计划，多要可以多用，而且有些采购项目难以保证是否违规、违纪，是否按预算执行。虽然，在政府采购制度运作的初期，大多数单位都能够自觉的进入采购申报程序，但政府采购注重的是采购行为的规范，对政府采购资金管理鞭长莫及，尽管乱用政府采购资金主要是部门有关人员主观方面的原因，但与我们财政支出预算约束力不强，政府采购资金管理上的漏洞密不可分。
政府采购资金总量分散失控按照公共财政设计的要求，政府采购资金的来源渠道就是地方政府公共收入，主要是指依据国家法律法规和政策规定，凭借政府公共权利取得的财政性资金，体现了政府职能的需要，理应归属地方政府及主管分配的财政部门进行集中统一管理。但事实上并分完全如此。近年来地方财政之所以财力紧缺，用于部门和单位的政府采购资金需求矛盾突出，原因是多方面的，但从根本上看与地方政府财权、财力严重分散有着直接的重要的关系。地方财政职能被肢解，财政分配主体多元化，众多的“部门财政”分割政府公共收入就是其突出的表现。本来，在实行分税制的财政体制后，地方预算外资金是地方政府可以自主支配的财政性资金。而且许多政府性收费和政府性资基金已是地方政府公共收入的重要组成部分，应该纳入到财政预算统一分配和管理，不应该散落于政府各职能部门，但由于受多年来预算内资金属国家所有，预算外资金属部门所有的传统观念的束缚以及财政体制的顾虑，至今尚未纳入到政府公共收入的使用范畴。尽管其管理方式在不断改进，但无论是过去采取的“专户储存、计划管理、银行监督、财政审批”的财务管理办法，还是目前实行的政府调剂、收支两条线的管理办法，都是以不改变部门对预算外资金拥有的所有权与支配权为前提展开，没有真正体现预算外资金政府所有的公共性特点。尽管地方政府目前的预算外资金规模很大，但并未使地方政府用于政府采购的资金总量增加，且弊端日益显现出来，它不仅扰乱了正常的财政分配秩序，致使地方政府公共收入的大量流失，而且带来了社会财富分配不公的后果，以至于地方政府优化投资环境和经济环境的良好愿望难以收到预期的成效。
政府采购资金运作效益低下按照目前财政预算管理体制，财政经费的供给方式仍停留在传统的计划经济时代，财政部门重分配、轻管理的现象依旧突出，资金一拨了之，监督不力。财政支出建立在承认既定的支出体系合理性的条件下实施，支出方式依据按年初预算下达指标，分月按期层层拨付资金，用款单位拥有充分的自主支配权，长期单一的货币化支出形式使支出单位形成了自主使用财政性资金的陋习，对政府采购资金的使用缺乏成本效率意识，资金浪费严重、使用效率低。由于各预算单位以分配的货币资金购置所需各种货物和劳务，批量小，不能充分利用市场竞争机制和买方市场节省购置成本。同时，在资金的使用过程中往往因为个别人的主观意识，资金使用不透明，不公开，随意性强，滋生腐败的现象时有发生。正是由于缺乏统一的政府采购资金管理办法，缺乏使用过程中的监督机制，导致了政府采购资金的分配与使用相脱节，难于实施财政资金由价值形态向实物形态的延伸监督，致使财政管理形同虚设，困难重重，管理乏力，有限的政府采购资金难于发挥更大的效益。政府机关、社会团体设备配备没有统一标准是加强财政支出管理的最大障碍，同时，也是实施政府采购过程中政府采购管理机构审核各采购单位的采购要求时无所适从的难点。
政府采购法制化建设滞后
为了规范政府采购行为，促进政府采购目标的实现，西方政府采购较为规范的国家，都制定了一套完整科学有效的政府采购法规体系。如美国，不仅《美国国会大典》中有规范在政府采购的许多条款，单独成文的法律，如《合同竞争法案》、《联邦采购政策司法案》、《小额采购业务法案》、《美国产品购买法》等也达十多个。我国虽然在政府采购法规建设方面取得了一些成绩，也相继出台了一系列的政府采购法规，如全国人大常委会颁布实施的《招标投标法》、《政府采购法》以及大部分省、市自治区在政府采购管理方面制定的暂行办法、规定和采购通知的等。但我国现行政府采购法规建设存在着许多问题：一是立法层次低。我国现行的全国政府采购法规，除《招标投标法》、《政府采购法》外，均是具有指导意义的部门规章，其法律的严肃性及约束性明显不足。而地方政府采购法规的建设也明显滞后，除深圳外其他地方政府采购办法都是以政府或财政部门的名义颁发，并未提上地方人大立法的高度。二是不统一。虽然各地在试行政府采购制度时，针对不同地区和行业的特点，分别拟订了一些办法和规定，但由于缺乏政策依据，加上实施条件的限制，其实施的范围、内容和方法存在较大差异，甚至大相径庭。三是不配套。中央和地方政府的主管部门陆续颁布了具体的采购办法、措施和规定，但系统性差、不配套，很多应该颁发和出台的措施仍未出台，如供应商的市场准入、采购人员从业资格的规定、采购货款的支付、采购招标的具体实施、采购预算的单列及编报、管理体制的完善等，这在很大程度上束缚了政府采购健康、规范的发展。（下）
来源：中国政府采购网 作者：钱晨
