《中华人民共和国政府采购法》颁布实施以来，各地省市（地）一级政府都相继成立了政府集中采购机构，然而各地的政府集中采购机构的设置模式和隶属关系五花八门，有事业模式、企业模式和准行政模式等三种模式，隶属关系分别有政府采购管理委员会、政府直属、政府办公厅、财政厅（局）、机械设备成套局、机关事务管理局、国资委、发改委等八种形式。政府集中采购机构及其管理体制和模式的可谓百花齐放，然而笔者认为这种百花齐放不但反映出各地政府各行其是做法，同时也反映了各地政府对政府采购活动的性质与宗旨目标、对政府集中采购制度的功能与作用和对政府集中采购机构的功能与作用在认识上差异和欠缺。认识上的差异和欠缺是导致上述五花八门现象的直接原因，笔者认为如果这种现象如果不加以改变，将会严重地影响政府采购制度的健康发展，进一步还会使政府集中采购工作误入歧途。
在此，笔者试从市场经济理论关于公共资源的一般特征和市场的基本规律的观点，对政府采购活动的性质，对政府集中采购制度的功能与作用，对政府集中采购机构的功能与作用进行初步的探讨。希望有助于我们加深对市场经济条件下公共资源的一般特征和规律的了解，加深对公共资源的特征与政府采购制度和政府集中采购制度的关系的了解，并进一步了解政府集中采购活动的基本特征、规律和政府集中采购机构的功能与作用，以期对改善目前政府集中采购机构设置的混乱状况能有所帮助，促进政府集中采购制度的健康发展。
一、政府采购制度的宗旨目标及制度的本质属性
《中华人民共和国政府采购法》明确指出了政府采购制度的宗旨与目标：“规范政府采购行为，提高政府采购资金的使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设”。《中华人民共和国政府采购法》上述关于政府采购制度的宗旨与目标的内容可以归纳为——通过规范政府采购行为，实现公共资源经济效用、社会效用和政治效用的最大化。因为“规范政府采购行为”、“维护国家利益和社会公共利益”和“促进廉政建设”实质上反映了政府采购制度实现政治效用和社会效用的追求，“提高政府采购资金的使用效益” 明显反映了政府采购制度对公共资源的经济效用的求;“ 保护政府采购当事人的合法权益”则反映了政府采购制度对公共资源的对社会效用的追求。因此，政府采购制度的宗旨与目标，我们可以高度概括为一句活：实现公共资源的综合效用最大化。
政府集中采购制度作为政府采购制度实现其宗旨与目标的手段，是政府采购制度体系的子制度，政府集中采购制度服从并服务于政府采购制度的宗旨与目标。所以，实现公共资源的综合效用（经济、社会和经济效用）最大化这一宗旨与目标是建立政府集中采购制度和政府集中采购机构的根本依归。
政府采购制度属于公共资源管理范畴。政府采购的资金来源于国家财政支出，国家的财政支出来源于税收，税收又来源于广大的纳税人，所以政府采购的资金本质属性是公共资源。政府采购活动是政府公共部门为了保证政府公共部门的正常运转使用公共资源进行消费的活动，而政府采购制度则是一项关于政府利用公共资源进行公共消费活动的规则, 一项关于市场经济条件下政府公共消费活动的管理制度与规则当然要适应市场条件下公共资源的一般特征和规律。因此，市场的基本规律、市场经济条件下公共资源的一般特征和规律是我国政府采购制度和政府集中采购制度所必须要遵循和适应的规律。
二、公共资源的特征与政府采购
市场的规律决定了我们需要建立政府采购制度以政府的行为来弥补市场的缺陷。首先，公共资源都具有“不排他性” 特征。公共资源的“不排他性”意味着每个人都会尽可能多地去利用或占有它，而公共资源的“竞用性”特征又会导致其被很快地过度使用（或被滥用）。也就是说在市场条件下，在“竞用性” 和 “不排他性”的特征的共同作用下，公共资源在使用（利用）过程中会出现竞争性地使用（或滥用）现象是必然的，这种现象就是英国经济学者哈丁所说的“公共地悲剧”（在这里把它叫做“公地效应”），换一句话说，在市场条件下公共资源的特征决定了其使用（利用）过程中必然会产生“公地效应”，而“公地效应”就是典型的市场失灵。所以说，出现“公地效应”是市场配置公共资源的必然结果，公共资源的“公地效应“而导致市场失灵是市场的基本规律。其次，市场经济学理论的一个基本前提就是“经济人”假定，即假定个体在经济活动中天然地具有一种以最小的成本获取最大收益的动机，在这种动机驱使下，只要存在合适的机会，个体常常就会有意无意地去无偿占有本应属于公共的或他人的利益。按照市场经济学理论的这一个基本前提，显然在公共资源使用、利用或消费（包括政府采购活动）中，个体的动机与公共的动机（即上述政府采购活动的宗旨与目标）是有差异的，而公共资源由于它的产权主体的虚化和泛化特征导致其产权是虚置的。所以，在公共资源产权虚置和个体动机与公共的动机存在差异的前提下，公共资源进入以竞争为主要特征的消费市场中必然会出现以下两种情况，第一，导致公共的消费需求的扭曲和异化（个体的理性导致公共的不理性、扭曲和异化）；第二，导致个体的“搭便车”（“搭便车”是指个体或团体在不付出代价或付出极小代价的情况下从公共资源和社会获得收益的行为）行为。公共的消费需求的扭曲和异化实质就意味着资源的低效率配置和浪费，而个体的“搭便车”行为则实质就是利益的内在化（个体化）而成本的外在化（公共化）。这种造成个体成本（收益）与社会公共成本（收益）之间的差异的“搭便车”行为实质就是市场经济理论所讲的“经济外部效应”。
可见市场条件下，上述公共资源特征和个体经济理性的存在，必然导致公共消费过程会产生“经济的外部效应”，尤其是负的外部效应。市场经济学原理告诉我们，只要存在经济外部效应，竞争的市场就不能实现资源的帕累托最优配置。美国前总统克林顿的经济顾问、国际经济学权威约瑟夫·斯蒂格利兹（Jeseph.Steglize）在《经济学》一书中说“外部效应出现时，市场对于物品资源的配置是缺乏效率的。” 可见，公共消费与私人消费之间是有着巨大差别的，市场机制对公共消费来说作用是很有限的。因此，市场的又一基本规律就是——市场机制无法自发解决经济的外部效应问题。即市场机制无法消除公共消费过程中需求被扭曲和个体的“搭便车”行为，这就导致市场效率机制在公共领域的失灵的或无效的。所以，公共消费出现“经济负的外部效应”和“公地效应”是必然的。
综合前面所述，政府采购活动所的本质属性是公共消费，所以在市场经济条件下，政府采购活动中也必然存在“外部不经济效应”和政府采购资金被过度地使用（或被滥用）的“公地效应”，公共资源在使用（利用）消费过程中的“外部不经济效应” 和“公地效应”等一般规律也是政府采购活动的一般规律。“外部不经济效应”和“公地效应”规律在政府采购活动过程中的具体表现就是政府采购消费需求被扭曲和“搭便车”现象会普遍存在。因此，市场效率机制对于追求经济效用（采购效益）的政府采购活动来说，其配置作用是无效的或失灵的。可以说，对于无法消除个体与公共的动机差异，尚无法消除外部效应的政府采购活动来说，以市场效率机制来提高政府采购活动的经济效用（采购效益）是无效的，市场效率机制无助于实现优化政府采购活动的经济效用的目标。所以，建立适应市场规律和政府采购活动规律的变个体行为为集体行为和政府行为的政府采购活动规则——政府采购制度体系是必要的、符合逻辑合理性的并具有理论依据的，这是客观规律对主观规则所提出的要求。
因此，为了更有效地提高公共资源的效用，防止公共资源被过度地使用或被滥用，我们在政府采购活动中不能将政府的采购资金等同于私人物品和资金，简单地套用市场效率机制。在市场机制那一只“看不见的手”不能优化资源配置作用的公共资源领域，政府机制的这一只“看得见的手”就应该发挥其作用（政府机制是调节和推动市场经济发展的另一只手）。应该采取相应的非市场化措施，通过建立相应的制度来提高政府采购资金效益，提高公共资源的经济效益、社会和政治效用。上述市场规律不仅是市场经济条件下政府机制介入经济活动的理论依据，也是政府机制介入政府采购活动的的理论依据，同时也是建立政府采购制度的理论基础。
因此，政府采购制度就是为了在市场经济条件下提高公共资源的综合（经济、社会等）效用，而专门建立的、适应上述规律的客观要求的一项针对政府采购活动进行政府强制性管理的制度。或者说，市场的规律决定市场机制对提高政府采购资金的效用是无效的，所以我们需要建立政府强制行为为根本特征的政府采购制度，以政府的强制性行为来弥补市场的自发性行为的缺陷。
来源：国匙网
