编者按：

文章通过对全国公共资源交易一体化平台建设中存在问题的深入剖析，指出了制度、技术、行政和部门四大壁垒形成的主要成因，并从数据共享和交易平台开放、协调治理和区域竞争开放、构建交易平台生态体系三个方面开出“药方”，强调要围绕市场化、数字化和法治化，通过顶层设计与地方探索创新形成相互验证、促进、补充的良性循环，推进高质量全国公共资源交易统一大市场早日建成。

公共资源交易具有涉及面广、利益复杂、对经济社会影响重大等特征，主要包括工程建设项目招投标、国有土地使用权和矿业权出让、国有产权交易、政府采购，以及排污权交易、用能权交易等“4+N”领域。截至2022年底，全国共有600多个招标采购平台，公共资源交易总量达42万亿元，约占我国GDP的1/3。

一、全国公共资源交易一体化平台建设的发展方向

公共产权市场的数字化是一个新趋势。随着互联网的兴起与广泛应用，特别是互联网的普及性和连通性、即时性和交互性、多媒体和通用接口以及易用性等特征，引发了公共资源交易改革顶层设计和基层探索的共同兴趣，希望借其实现公共资源交易服务和公共服务均在互联网平台上进行的目标。

2013年，《国务院机构改革和职能转变方案》首次提出“建立统一规范的公共资源交易平台”。从“中心”到“平台”，其名称的变化体现了鲜明的网络化、数字化和智能化特征。

2015年，《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》（国办发〔2015〕63号）颁布实施，进一步明确“公共资源交易平台要从依托有形场所向以电子化平台为主转变，实现交易全流程公开透明和资源共享”。

2022年，《中共中央  国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》发布，作出了建设全国统一大市场的重大战略部署。

近两年，国家还先后出台了《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》《建设高标准市场体系行动方案》《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，这些文件一脉相承，聚焦市场的高效畅通和降低交易成本，强调市场制度规则体系统一、资源和创新要素自由流动，为公共产权统一大市场建设指明了方向。

二、一体化平台建设存在的问题及其成因

总体来看，全国公共资源交易大市场目前正在形成，但是仍然存在不少客观问题，任务仍然相当艰巨，背后有多重因素的作用。

一是进场交易的制度逻辑是条块结合管理。根据条块结合管理建立的有形市场存在条块分割的特点，会在经济方面带来部门利益保护等市场封闭的“后遗症”，是不可忽略的因素。

二是线下市场向线上市场转型不够且不平衡。数字经济时代是平台定义市场的时代，公共资源交易平台化及平台整合是一个趋势，这种趋势不仅是市场的选择，也是公共服务方式的改变。公共资源交易平台的出现，为行政监管提供了更加便捷、快速、精准的智能化技术支持。

三是如何正确处理政府与市场的关系，既涉及监管模式，也涉及政府对市场发展的支持力度。政府可以通过行业和地方政策来促进市场的发展，也可以鼓励企业通过创新和发展来提高市场的竞争力。

以上因素会相互作用、相互强化，具体主要表现为制度壁垒、技术壁垒、行政壁垒、部门壁垒四大阻力，导致全国一体化市场建设非常艰难，就像车轮陷在泥地里，要想走出来非常吃力。

三、一体化平台建设的具体路径

公共资源交易市场是不完全竞争市场，存在着一定程度上的行业壁垒和地方保护现象，造成市场的价格不能完全由市场的供求关系决定。同时，公共资源交易市场中也存在着信息不对称的问题。在缺少全面、真实的市场信息的情况下，招标人无法进行合理的决策。目前，即使在一体化程度较高的长三角地区，41个地级以上城市的政府统计数据统计口径及数据披露也尚未做到相对一致，其他地区不言自明。此外，公共资源交易市场中还存在着政府干预的影响，政府在公共资源交易市场中扮演了重要的角色，其干预很可能会导致市场的不完全竞争。

数字化时代，平台即市场。以数字化为代表的新技术，既是公共资源交易的载体，能够发挥组织功能，也是公共资源交易的新内容，能够发挥建构功能。为更好地推进全国公共资源交易一体化平台建设，笔者提出三条路径，供业界参考。

1.强化数据开放、数据共享，加快推进公共资源交易平台开放

数字化公共资源交易是通过以互联网技术、人工智能技术、区块链技术为核心的数字化平台，收集、连接、存取、存储招标投标全部数据并实现大数据处理，完成招标投标的整个过程。数据作为网络经济时代的生产要素之一，是第四次科技革命浪潮的“石油”，是财富的重要来源。近年来，地区、部门、企业之间围绕数据的竞争呈现出愈演愈烈的态势。2020年4月，《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》将数据作为一种新兴生产要素写入文件，由此可见数据的重要性。

未来，数据开放、数据共享将是公共服务的主要内容和方式。公共资源交易的全流程数字化，通过数据开放、数据共享，有利于规避人员干预、提高招投标效率、降低招投标成本，并使招投标管理更加科学、高效和规范。

数据共享特指规范公共权力主体之间的信息交流，可以是双向的或多方的，也可以是公开的或限制的。但是目前大多仍仅限于政府、公共管理部门等公权力主体之间的信息共享，例如江西省公共资源交易平台与国家级和省级30余个相关平台对接，广东省公共资源交易平台纵向与国家和全省21个地市平台互联。

数据开放即对外信息公开，信息公开是公权力向私权利主体主动公开或依申请公开。平台应保持技术中立和标准统一的实践立场，不得以任何手段限制、歧视个人或团体，并且不得泄露依法应当保密的信息用以损害公共利益，或避免造成经营主体之间的信息不均衡。因此，数字化公共资源交易一体化平台建设，是深化公共资源交易平台整合的必然选择，能够真正地实现“一地创新，全国受益”。

2.加快形成制度型开放的协同治理机制，推进区域竞争开放

“制度型开放”在2018年中央经济工作会议上首次被提出，2019年党的十九届四中全会明确要求“推动规则、规制、管理、标准等制度型开放”。长期以来，公共资源交易平台管理主要通过政策手段而非法律手段来实现，导致平台之间、条块管理上政府部门之间的博弈无序化。所以，应加强制度协同，探索制度化区域合作机制，构建地方政府间利益协调和平衡的制度框架。

一是探索跨地区、层级的公共资源交易，破除行政垄断型资源配置的束缚，同时建立由地方政府之间共同执行的政府行为准则和市场游戏规则，加强地区间联系，促成区域合作。

二是建立和完善包括决策、执行、监督、仲裁等功能的跨区域协调机构，实现多层次协调互动，为正确处理地区间的竞争关系、建立完善统一的市场体系等创造有利条件。

三是进一步完善区域综合政策体系，保证各层次、各类别公共资源交易政策间的统一性与协调性，以及政策实施过程中的权威性、有效性。

互联网平台上，可靠的沟通模式和行为准则首先依赖于技术标准的统一、开放和协调程度。但是在实践中，技术标准难免存在滥用的情形，例如一些企业和组织利用技术标准进行不正当竞争和垄断行为。因此，应确立开源制度，针对技术标准的滥用，采取相应的措施进行规范。此外，开源平台的核心原理是开放和共享，这也是公共资源交易平台公共服务的基本价值理念。所以，基于开源的公共资源交易一体化平台建设，是推动区域内各级公共资源交易平台公共服务系统开放对接经营主体建设运营的电子交易系统、促进形成良性竞争机制的最优选择，能够有效实现区域开放。

3.构建全国公共资源交易平台生态体系

如上文所述，基于交易平台开放以及区域竞争开放，可以进一步构建全国公共资源交易平台生态体系。简单来说，该体系就是将全国区域各级、各类平台视为一个平台系统，系统间各个组成部分之间互相协作，形成一个良性循环的生态系统。

笔者认为，实行全国一体化规划，要重点做好三方面的工作。

一是打造数字化底座，统一技术标准体系，开发建设终端覆盖全区域、全类别的公共服务平台。

二是分类统一构建业务流程。一侧根据行业和行政层级进行配置，为政府部门提供监督通道；另一侧为各类交易平台提供标准接口，分类统一市场基础制度规则。

三是在平台架构上，通过统一平台之间的数据标准，建立数据字典，明确数据的来源、含义、格式等信息。

在此基础上，构建基于“产品+服务+运营”的创新生态服务体系，使整个生态体系以基础设施为技术底座，以前台或平台为应用场景，分为技术底座、电子商务和电子政务三层。此举既可为平台开发、运营服务商提供公平竞争的技术底座服务，又能更好地满足招投标经营主体、监管主体在招投标过程中的需要，完成主体全景画像，为主管部门监督交易主体行为提供参考依据。此外，还可以为社会公众提供非公益性、专项性的综合增值服务，激发新需求，催生新业态，实现全国一体化开放整合。

总之，市场化、数字化和法治化正在重新定义公共资源交易。为此，基于共同市场建设目标，公共资源交易应通过数字化改革创新，将中央的期望、平台整合的总体部署、经营主体的痛点与数字化的优势有效结合在一起，通过顶层设计与地方探索创新，形成相互验证、相互促进、相互补充的良性循环，加快推进高质量全国公共资源交易统一大市场的建设和形成。

《招标采购管理》杂志2024年第1期    作者：尹剑斌 许双耀