今年2月，财政部启动了《政府采购供应商投诉处理办法》（财政部令第20号）的修订程序，并就《政府采购供应商质疑答复与投诉处理办法（征求意见稿）》（以下简称《征求意见稿》）公开征求意见。业界纷纷建言献策，逐条逐项分析讨论。20号令修订应把握怎样的方向？需优化解决那些问题？要深化明确哪些事项？下文梳理总结了八个方面供参考和探讨。

　　一、避免“轻质疑 重投诉”

　　首先，《征求意见稿》“总则”部分有4条，“质疑提出与答复”部分有7条，“投诉提起与受理”有6条，“投诉处理与决定”有13条，“法律责任”有5条，“附则”部分有5条，共43条，除了“总则”、“法律责任”、“附则”共用部分外，无论从篇幅，还是字数，都给人轻质疑、重投诉的印象。试想，如果质疑处理不得当，势必加重投诉处理负担，没有采购人、代理机构在处理质疑工作环节尽心尽力化解矛盾，那么投诉处理将会是如牛负重、步履唯艰。

　　因此，建议《征求意见稿》加重“质疑提出与答复”的份量；其次，应当对供应商如何质疑、质疑什么、什么不能质疑等相关问题作出明确。（刘跃华）

　　二、规避生僻用词和表述

　　《征求意见稿》第3条“采购人是政府采购供应商质疑答复的法定责任人；采购人委托代理机构采购的，代理机构是采购人委托事项授权范围内质疑答复的法定责任人。供应商提出的质疑超出采购人对代理机构授权范围的，代理机构应当告知供应商向采购人提出。”“法定责任人”的提法很生僻，法律上只有“法定代表人”而无“法定责任人”的说法。（刘跃华）

　　三、配套衔接上位法规定

　　《政府采购法》对质疑提出有定义（供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己权益受到损害的，可在知道或应知权益受到损害之日起七个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑），对于质疑产生的因果关系、时效、质疑方式等，都规定得非常明确，建议将《征求意见稿》第9条前款修改为：“提出质疑的条件应包括以下几方面：（一）采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己合法权益受到损害的事实和理由；（二）必须是直接参加所质疑政府采购活动的当事人；（三）在质疑有效期内以书面形式提出质疑；（四）质疑书内容格式符合本程序的规定；（五）质疑事项属于被质疑人组织的政府采购活动范围内的事项；（六）证据来源合法，真实有效；（七）相关法律法规、规章制度或省级以上财政部门规定的其他条件。”

　　《征求意见稿》中“潜在供应商可以对采购文件提出质疑”的规定，与《政府采购法》有关规定存在冲突：一方面，质疑是供应商的法定救济权利，不是程序外普遍享有的权利，必须是利害相关人才构成政府采购当事人的因果关系；另一方面，这样的表述不科学，李克强总理说过“法无规定不能为，法定职责必须为”，任何部门规章、文件不能超出法律原义无限延伸，否则可能与上位法冲突。

　　因此，允许自身权益未受损害的供应商进行质疑是对法律的误读。《条例》第20条和《征求意见稿》中允许潜在供应商质疑是两码事，正如在《条例》第31条中对“潜在投标人”描述的那样“所有获取招标文件的潜在投标人”，这里“所有获取招标文件的供应商”才是正确的表述。

　　另外，质疑程序外救济在《政府采购法》第70条也已作规定，即任何单位和个人对采购活动中的违法行为有权控告和检举，这一条不受时效等质疑要素的约束，包括潜在供应商。

　　因此，《征求意见稿》第9条后款建议包括如下内容：“供应商有下列情形之一的，不得提出质疑：（一）政府采购活动中，供应商未购买或领取采购文件的，不得提出质疑；（二）供应商购买或领取了采购文件，但未进行投标的，不得就投标截止后的招标过程、中标结果提出质疑；（三）供应商参加了投标，因资格性、符合性检查未通过被认定为无效投标的，不能就此后的专家评审过程及中标结果提出质疑。（刘跃华）

　　四、细化质疑投诉范围

　　《政府采购法》第52条规定，供应商质疑投诉的范围是“采购文件、采购过程和中标、成交结果”，第42条又规定，“采购文件包括采购活动记录、采购预算、招标文件、投标文件、评标标准、评估报告、定标文件、合同文本、验收证明、质疑答复、投诉处理决定及其他有关文件、资料”。很明显，此处的采购文件和被质疑的采购文件相比，外延扩大，实践中容易混淆。

　　再看“采购过程”，更是一个模糊的概念，按字面理解，应涵盖从采购计划开始到结果验收的全过程，甚至已经包括采购人制做采购文件和公告中标、成交结果等环节。

　　三者之中，只有中标、成交结果在《条例》第43条规定，即中标、成交结果公告内容应包括采购人和代理机构名称、地址、联系方式，项目名称和编号，中标或成交供应商名称、地址和中标或成交金额等。

　　综上所述，为防止供应商随意质疑投诉，应进一步细化质疑投诉范围，具体包括招标文件、竞争性谈判文件、竞争性磋商文件、询价文件等，投标（响应）文件、评审、确定中标成交供应商的采购过程，事后公告中标成交结果等事项。（李猛）

　　五、谨慎拒收质疑函

　　《征求意见稿》第11条规定，采购人、代理机构不得拒收质疑函，有专家认为应视情况决定是否受理，以防无效质疑进入投诉阶段。笔者认为，实践中确实存在无效质疑，但应辩证看待。

　　采购活动中，常有供应商质疑中标、成交供应商的投标(响应)文件存在虚假内容，在有保密要求的前提下，其质疑证明材料的取得可能违法违规，此类质疑要答复吗？特别是当被质疑的供应商确实存在虚假情形，如何处理？

　　笔者认为，对于投标(响应)文件的质疑，目前难以确定是否超出质疑范围，采购人和代理机构也不应拒收，但是否答复，应视供应商提供的证据来源，如果属于推理性的质疑，经调查后需作出答复；但如果证明材料来自于其他供应商的投标(响应)文件，甚至指明了页码和有复印内容的，则不需答复，并要及时向财政部门汇报，调查后依法对采购活动做出处理，对于供应商非法取得材料或无法给出合理解释的，应追究法律责任。（李猛）

　　六、约束恶意质疑投诉

　　建议《征求意见稿》从以下几个方面对供应商的不当质疑行为加以约束：（一）质疑人捏造事实、提供虚假材料，或者在一定期限内多次质疑而无实据的；（二）假冒他人名义进行质疑的；（三）拒不配合进行有关调查、情节严重的；（四）质疑已经处理并答复后，就同一事项又提起质疑且未提供新的有效证据的。

　　有以上违规情形的供应商由财政部门列入不良行为记录名单，禁止其1至3年内参加政府采购活动。”（刘跃华）

　　七、明确质疑投诉影响采购结果的处理方式

　　《征求意见稿》规定，质疑投诉事项成立且对采购结果构成影响的，采购人可依法另行确定中标、成交供应商，但应满足合格供应商不少于3家的条件。

　　实际上，上述质疑投诉事项一旦成立，对于合格供应商的数量会有两种影响结果：一是，被质疑投诉的供应商仍然合格，比如分值计算错误，只是影响了候选人排名顺序，合格供应商数量无变化；二是，被质疑投诉的供应商被否决，排除在“合格供应商”之外，采购人需在剩余合格供应商中另行确定中标成交供应商。

　　但是不管哪种情形，其实经过质疑投诉程序之后，已经不再适宜使用“合格供应商”一词。因为“合格供应商”是在评审阶段确定的，即使质疑投诉阶段被否决的供应商，在评审阶段也是合格的。

　　另外，74号令规定在特定条件下，竞争性谈判供应商的数量可为2家，但按照《征求意见稿》，采购人另行确定成交供应商的权利被直接排除在外。

　　综合来看，质疑投诉事项对采购结果有影响的，不需再设置合格供应商不少于3家的条件。应由采购人视实际情况，只要参与供应商之间是竞争关系的，就可从中标成交候选人名单中依法另行确定，但同时要将另行确定的供应商进行公告。（李猛）

　　八、与控告检举区分关联

　　《政府采购法》第70条规定，“任何单位和个人对政府采购活动中的违法行为，有权控告和检举”。控告检举和质疑投诉一样，也是保障供应商合法权益的救济手段，但由于法律规定较为笼统，加上没有规定质疑投诉和控告检举的优先等级，实践中有些供应商认为质疑投诉复杂而不选用，会直接向财政部门举报，使得财政部门陷入两难境地，如果不受理，会被扣上“不作为”的帽子，受理了，则大大增加了工作量。所以，为减少监管部门工作量，《征求意见稿》最好和规范控告检举行为关联起来，规定如果是业务事项且属于质疑投诉范围的，供应商应首先选择质疑投诉的救济渠道。这样，实际操作中有关部门拒绝受理此类举报事项也就有了依据。（李猛）

来源：政府采购信息报