《中国经济周刊》 记者 张璐晶｜四川成都、广安报道（本文刊发于《中国经济周刊》2017年第8期）

　　“曾经清澈见底，捧起来就可以喝的水回来了。”四川省广安市崇望乡村民龚梦兰告诉记者。

　　广安市是邓小平同志的家乡，位于四川省东北部，距离重庆一小时车程、距离成都两小时车程。近年来经济社会发展迅速，但随之而来的水资源问题成为政府的老大难问题。2014年，广安市委市政府在四川省率先全域利用PPP模式实施“洁净水”行动，3年来，区域水环境治理效果明显。

　　党的十八大以来，习近平总书记对生态文明建设提出了一系列新思想、新观点、新论断。这些重要论述为实现中华民族永续发展和中华民族伟大复兴的中国梦规划了蓝图，习近平总书记指出，“我们既要绿水青山，也要金山银山。宁要绿水青山，不要金山银山，而且绿水青山就是金山银山。”

　　保护生态环境关系人民的根本利益和民族发展的长远利益。习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境。

　　2016年1月，习近平总书记在重庆召开的推动长江经济带发展座谈会上指出，当前和今后相当长一个时期，要把修复长江生态环境摆在压倒性位置，共抓大保护，不搞大开发。

　　作为长江上游重要生态屏障和生态敏感保护区的广安，“绿水青山就是金山银山”的理念在这里得到了充分的体现和实践。“十二五”期间，广安全市生产总值、全社会固定资产投资、社会消费品零售总额、地方财政一般预算收入和支出均保持两位数增长。2015年广安市地区生产总值、固定资产投资双双突破千亿，2016年广安市主要经济指标增速继续保持快于全国、全省的态势，一般公共预算收入64.2亿元，增长17.8%，居四川省第二位，发展质量和效益明显提升。

　　中国水环境集团“全地下式”广安第二污水厂。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄中国水环境集团“全地下式”广安第二污水厂。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄中国水环境集团“全地下式”广安第二污水厂。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄四川省省长尹力告诉《中国经济周刊》，四川是长江、黄河的重要水源涵养地，生态修复和环境保护工作至关重要。经济社会发展内涵很丰富，单纯经济增长不完全等同于发展，只有让人民群众能够体会到和享受到的发展，才是真正的发展。

　　“四川省牢固树立绿水青山就是金山银山的发展理念，把绿色发展融入经济社会建设的各方面和全过程。”尹力说，“下一步，我们将全力打好污染防治‘三大战役’，启动实施城镇污水处理和城乡垃圾处理基础设施建设三年推进方案，争取今年再集中开工一批环境污染防治重大项目。”

　　2月14日到2月17日，《中国经济周刊》记者随财政部PPP中心前往广安市调研财政部第二批示范项目广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目落地实施情况。

　　什么是区域性、跨流域的水环境综合治理？PPP模式如何让政府实现“少花钱、多办事”的目标？

　　广安市“洁净水” PPP项目背景
　　取缔网箱养鱼，开展“洁净水”行动

　　广安市面积约6344平方公里，人口470万，素有“川东门户”之称，境内嘉陵江、渠江连接长江“黄金水道”，全域是长江上游重要的生态屏障和生态敏感保护区。

　　曾几何时，为了让农民增收，网箱养鱼成为当地居民谋生的主要手段。但一度无序发展使得当地的水资源遭到了重创。

　　以当地最大的备用水源全民水库为例，从1998年开始，库区群众争相养鱼，问题也随之而来，只能承载250个网箱的全民水库，最多时有9788个养鱼网箱，加上施以化肥进行肥水养鱼，造成水质严重污染，危及上百万群众饮水安全。

　　2008年前后，水库水体变得浑浊不堪，水面翻泡，臭气熏天，大量的鱼死亡，回忆起当年，广安区浓溪镇全民村村民冯乔育对全民水库水质变化深有感触。

　　实际上由于网箱养鱼的盲目发展，一旦来水减少，沉入库底的大量有机饲料和鱼粪在缺氧环境下发酵，会产生大量有毒有害气体，给鱼造成致命伤害，更为要紧的是全民水库水质受到有机物与富营养化的双重污染，给广安百万群众饮水带来安全隐患。

　　2008年，时任广安市市长、现广安市委书记侯晓春亲自挂帅，组织30多个工作组进村入户、走访座谈，宣传网箱取缔政策，同时实施产业转移扶持发展工程，让老百姓拆除网箱后不影响收入。

　　回忆起当年的“战役”，广安市委书记侯晓春告诉《中国经济周刊》，要为子孙后代留下绿水青山，核心是治水。因为水资源不合格，2008年广安市适龄青年征兵的合格率都未达标，党委的压力很大，痛下决心要采取多种措施取缔网箱养鱼。

　　“我的理解是绿水青山已经成为发展的稀缺资源和比较优势，可以把生态环境转换为生态经济的优势，那么绿水青山就变成了金山银山。”侯晓春说。

　　广安市“洁净水” PPP项目投资
　　投资29.51亿，辐射1市2区3县108个乡镇

　　面对已经严重污染的河道，“缺钱、缺人、缺技术、缺管理”成为摆在政府面前的难题。

　　广安市在1998年撤区设市，较四川省内其他市州而言，属于很年轻的市州，虽然近年来发展速度很快，但是经济总量依然偏小，财政底子比较薄，全区域水环境综合治理覆盖面广、任务繁重，本级财政负担较重。而原来的非专业化公司难以提出系统性的科学治理方案，他们提出的方案着重于开发和景观工程建设。

　　2014年，广安市委、市政府在考察了浙江“五水共治”、贵阳南明河PPP模式治水后确定了在全域开展“洁净水”行动的计划。

　　广安市委书记侯晓春表示，广安市作为经济欠发达地区，浙江省主要由政府财政投入的模式难以在广安复制和推广。正在为治水资金发愁之际，贵阳南明河PPP模式治水的报道，极大地开阔了他的思路，通过实地调研，2014年广安市因地制宜地制定了“洁净水”区域水环境PPP项目，并通过公开招标的方式引进了中国水环境集团。

　　该项目将广安市全区域内（1市2区3县108个乡镇）饮用水源地保护、污水处理及资源化综合利用、小平故居洗砚池、西溪河等两条母亲河水环境治理、区域乡镇污水治理等统一打包实施，建设国内目前唯一区域性、跨流域的水环境综合治理项目。

　　中国水环境集团对整个项目进行了整体规划，计划投资29.51亿元：包括建设城市污水处理厂8座，建设、改造乡镇污水处理厂（站）项目104座以及王家河闸坝、西溪河流域治理、小平故居水环境治理等。

　　中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》，水环境治理是一个综合性的系统性工程，“问题在水里，根源在岸上”。

　　“全国需要治理的河道流域很多，集团选择项目有三个标准。一是确实是当地老百姓民生所急需。二是当地政府真抓实干。三是公司在技术、资金和管理上够能为政府提供优质、长期稳定、物有所值的环境服务，有合理回报。”侯锋说。

　　广安市“洁净水” PPP项目亮点

　　全国首例区域性、跨流域水环境综合治理PPP项目，在区域范围内解决“多龙治水”问题在实地采访中，记者了解到广安市“洁净水”行动综合治理PPP项目是目前国内唯一区域性、跨流域水环境综合治理项目。

　　财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄p33-4 财政部PPP中心、四川省财政厅与广安市委、市政府、中国水环境集团座谈并调研财政部第二批PPP示范项目广安市“洁净水”行动综合治理。《中国经济周刊》视觉中心 首席摄影记者 肖翊 摄广安境内的所有水系最终汇入渠江和嘉陵江，并在重庆合川区汇入长江，是下游重庆市的重要水源保护地，属于“水十条”与国家重点流域考核单元。

　　广安“洁净水”PPP项目最大的特色是以区域全流域“打包”的模式，综合解决全区域水环境问题。所涉及的子项，覆盖广安城区、1个县级市、2个国家级开发园区、3个县、108个乡镇的水环境问题。

　　重资产特许经营项目、农村乡镇污水处理项目、河/湖/库水体治理项目“肥瘦搭配”的综合打包模式，既能提高项目对社会资本方的综合吸引力，又能一次性解决政府手中的老大难问题；既提高了社会资本方的投资效率与政府投入的效率，也有助于社会资本方站在全区域的角度对项目进行整体优化，促进技术的进步与管理模式的提升。

　　水环境治理是一项系统工程，资金需求量大，作为实施主体的县乡两级财政都面临较大的支出压力，因此PPP模式是解决资金问题的有效渠道。

　　目前各地普遍存在着管理体制上“多头治水”的格局，比如由城管局负责行政执法工作，环保局负责排放监管工作，水利局负责外围防汛工作，住建局负责排水管理，严重影响实际效果。在广安项目中，为了打破“条块分割、多头治水”的传统治理模式，广安市委市政府成立了“洁净水”行动PPP项目领导小组，由市委书记、市长任组长，各区县书记、县长及相关职能部门负责人为成员，领导小组下设“洁净水”行动办公室，由市区县、财政、住建、水务、环保等部门组成，简化办事程序，极大地提高了工作效率和服务水平。

　　广安市委书记侯晓春表示，广安的PPP探索可以总结的经验包括，一是PPP解决了缺钱的问题。二是通过PPP模式从全国找来“专业的人干专业的事”，解决了技术问题。三是PPP不是简单的搞工程，而是要重视事后数十年的合作运营。

　　2016年10月，财政部下发《关于在公共服务领域深入推进政府和社会资本合作工作的通知》（下称《通知》）。

　　《通知》要求，要大力践行公共服务领域供给侧结构性改革，进一步加大PPP模式推广应用力度，探索开展污水和垃圾两个行业“强制”试点。对其他中央财政给予支持的公共服务领域，有现金流、具备运营条件的项目，强制实行PPP模式识别论证，鼓励尝试运用PPP模式，PPP改革要不断推向深入。

　　财政部PPP中心主任焦小平在调研完广安项目后表示，广安市利用PPP模式全域治理水环境的案例，充分印证了总书记说的绿水青山就是金山银山的新发展理念。

　　“水环境问题不是局部问题，需要全域系统综合治理，要通过体制机制创新，整合各种专项资金，发挥财政资金撬动作用，调动政府、市场、社会三方力量，从根子上解决长期不能解决的顽症。作为财政部第二批示范项目的广安水环境综合治理案例值得推广。”焦小平说。

　　广安市委副书记、市长罗增斌告诉《中国经济周刊》，经过两年多的实践，截至目前，广安市已有44个项目纳入省PPP项目库，总投资额达450亿元，涉及污水处理、流域治理、城市道路、医疗卫生等多个领域，其中在建项目8个，投资总额100亿元。

　　“广安在运用PPP模式的时候，注重‘实’，在具体操作中，由财政部门会同行业主管部门，重点开展物有所值评价和财政承受能力论证，合理识别评定政府支出责任，每年度PPP项目预算安排支出控制在政府可承受区间，避免了政府增加新的债务。”罗增斌说。

　　2016年10月，在世界银行年会期间，广安市“洁净水”行动综合治理作为国内唯一区域性、跨流域的水环境治理类PPP项目向国际推介，受到国际专家好评。

　　出席会议的财政部副部长、财政部PPP工作领导小组组长史耀斌表示，中国推进PPP改革起点高、重创新、强基础。一方面充分借鉴PPP市场成熟国家的经验和良好实践，一方面重视示范项目引导战略，鼓励绿色低碳和社会类PPP项目，建立全国PPP综合信息平台，推进信息公开。

　　PPP模式节省投资，广安项目节省6.5亿投资，工期提前12个月为什么PPP模式可以节省投资？

　　一位长期从事工程建筑领域工作的业内人士告诉《中国经济周刊》，传统项目中，工程超过10%的预算是比较普遍的现象，这其中有体制机制问题。

　　一般来讲，设计单位会把造价往高做，因为设计单位是按照造价的1%到2%收取固定比例的设计费用，只要符合国家规定的安全等方面的强制规定，一般没有优化造价或者做很多前期调研的动力。业内的一句行话是这前期1%的费用其实关系到后期99%的资金，但是目前国内普遍的状况是对于前期的投入太少，做得太粗放。

　　某省一份关于投资超预算的审计报告中指出，在工程建设项目审计中，审计人员发现，所审项目中60%以上普遍存在超概算、超预算、超计划投资现象，有的项目超计划甚至达100%以上。原因多种多样，包括项目决策草率，急于上马；设计单位未进行实地调查，造成设计图纸出现结构误差，不得不进行工程变更；资金到位差、工期延长；又或是施工单位低价中标，再在具体施工时想尽一切办法变更项目，提高造价。

　　财政部PPP中心主任焦小平表示，PPP模式是社会资本方先投入，政府拿到服务后再埋单的绩效付费机制，决定了社会资本必须把设计、建造、运营、维护和使用统筹考虑，并不断地进行技术、管理创新，这样他们才有可能在竞争中胜出，从长达10~30年的专业高效运营中获利。

　　“PPP模式是一种公共服务供应链集成管理方法，从机制上解决了传统供给模式中‘铁路警察各管一段’的分割分治局面，促进了政府从重投资、重建设到重运营、重服务的转变。”焦小平说，“PPP改革主要是供给侧结构性改革，需求拉动是辅助性的。”

　　“PPP鼓励创新和多方案比价，服务价格性能比是最重要的标的，政府可以根据自己的承受能力选择不同的公共服务解决方案。就好比在餐馆点餐，菜和肉的价格不一样。这种竞争采购方式不仅要解决供给短缺问题，而且还要满足老百姓的多样化需求。”焦小平说。

　　以广安项目为例，PPP项目中标后，社会资本方中国水环境集团组织技术力量经过6个月的现场调研，充分发挥技术优势，与广安市“洁净水”行动领导小组及市PPP办公室，通过规划优化、工艺路线优化、选址优化、施工措施优化等系列措施，节省投资6.5亿，施工计划比传统工期提前12个月。

　　四川省财政厅厅长王一宏告诉《中国经济周刊》，四川推动PPP项目一直注重“高标准、规范化、多领域”的落地实施，即坚持区域影响度大、社会资本占比较高，现金流持续稳定、使用者付费优先，收费定价机制合理、费价调整机制灵活，政府支出责任明确、项目风险分担合理“四大标准”。

　　2015年9月，四川省政府发布的《四川省人民政府关于在公共服务领域推广政府与社会资本合作模式的实施意见》中明确表示，政府支出责任明晰化。政府由投资补助向资本投入转变、由直接投资“补建设”向间接投入“补运营”转变；通过严格的物有所值评价和财政承受能力论证，科学测算项目建设成本、运营成本和利润水平，按照使用者付费、政府补助和政府付费等不同付费模式，严格划分政府支出边界，政府不承担兜底支出责任。

　　四川省财政厅副厅长陈书平表示，四川省积极研究全省项目库管理办法，设立PPP综合补助资金，印发PPP综合补助资金管理办法，2016年首次下达综合补助资金1亿元，全部用于PPP项目的运营补贴、配套投入、股权投资、风险承担等方面的支出。

　　避免建成之日就是改造之日，社会资本自发提升服务标准PPP模式要求的政府和社会资本的风险分担意识，使得在今后面临10~30年绩效考核的社会资本有动力且必须提升服务质量。

　　以广安项目为例，社会资本方中国水环境集团在国家更高的环保标准还未出台前就自发提高了出水的水质要求，避免了“建成之日就是改造之日”的现象。

　　谈起当初为何自发提高标准，中国水环境集团董事长侯锋告诉《中国经济周刊》，企业的预见性，其实质是来源于对区域流域水环境承载力多年经验的积累，简单说，不是为了达到某一项标准去建设，而是为了能从生态环境容量长期可持续发展的角度做出了合理规划。

　　2015年广安市最大污水处理厂——广安第二污水处理厂动工，社会资本完全可以执行四川省当时要求的《城镇污水处理厂污染物排放标准（GB18918-2002）》一级A排放标准（仍相当于地表水水质标准的劣Ⅴ类），但通过前期历时6个月的科学调研、现场中试和专家论证，认为执行这个标准不足以满足受纳水体渠江的环境容量与生态功能要求，于是自发地提高了出水标准。2016年12月22日，四川省环保厅公布《四川省岷江、沱江流域水污染物排放标准》，要求省内重要流域污水处理厂出水标准需由一级A提升至地表水Ⅳ类标准，而此时的广安第二污水处理厂已按该标准建成投入运营，该PPP项目对区域环境容量的把握以及对污水处理厂建设标准的预见性，得到了省政府和专家的肯定。

　　中国水环境集团运用其积累沉淀15年的SWIFT（Sustainable Water Intelligent puriFication Technology）污水生物处理技术，与自有知识产权的第五代下沉式再生水系统技术，设计、建设、运营的广安第二污水处理厂，不仅出水标准高，建设工期短，同时很好地解决了邻避问题，成为环境友好、土地集约、资源利用的城市生态“正资产”。该厂为下沉式再生水厂，在未使用膜技术（MBR）情况下仍稳定达到地表水Ⅳ类的严苛要求，吨水造价仅5000元左右，仅用一年多时间建成投产。质量高、投资省、速度快，充分体现了PPP“物有所值”的精神。

　　“企业自身提标，一方面是因为对技术的要求，另一方面也是因为PPP模式，每年政府的绩效考核都让企业有约束力和动力去提供长期优质的服务。”侯锋说。

　　“PPP改革是国家治理方式的转变，要发挥市场在资源配置中的决定性作用，政府要有所为、有所不为；PPP模式打破了垄断，鼓励多种市场主体公平竞争，以结果和效率为导向，鼓励项目全生命周期系统管理。”焦小平说，“打个比喻，传统公共服务提供模式是政府先埋单后吃饭，现在是先吃饭后付费。”

　　助力扶贫攻坚，“中心厂”辐射“卫星厂”

　　在新农村建设中让居民“望得见山、看得见水、记得住乡愁”，但还有一个条件就是“留得住人”。四川省贫困人口多，地区发展极不平衡，环境好了之后，如何通过产业助力扶贫攻坚也一直是四川省委省政府攻坚的课题。

　　四川省省长尹力表示，四川是全国6个扶贫任务最重的省份之一，贫困量大面宽程度深，特别是藏区彝区，极端贫困现象突出，脱贫攻坚更具特殊性和艰巨性，改善民生任务十分繁重。

　　广安项目建设过程中带来了数千人的就业岗位，建成后，解决贫困人员就业岗位数百个。

　　本科毕业的“90后”赖新星是中国水环境集团广安分公司负责丰河污水厂及周边村级污水站运行的员工，他的工作是负责县城“中心厂”的同时定期巡检、采样监测乡镇“卫星厂”。通过这样的管理模式，不仅解决了村级污水站留不住人的困境，对于企业本身也实现了自动化、智能化的一体化乡镇污水处理系统。

　　可以说，因为PPP绩效考核付费的倒逼机制，让企业最大限度地提供优质、稳定的技术服务成为必然，从而使社会资本方在技术与管理方面推动双重创新。

　　2016年，中国水环境集团还捐资300万元支持广安精准扶贫等工作。

　　来源：中国经济周刊