《政府采购法》颁布实施以后，我国省（区）以上政府采购体制绝大部分是按照“采管分离”的模式设置了集中采购机构和监督管理机构。从几年来的实际运行情况看，这种体制对推动政府采购起到了一定作用，但问题和矛盾也逐渐暴露了出来，在一定程度上制约了政府采购事业协调、规范、快速发展。在我国即将进行WTO《政府采购协议》谈判以及大力发挥政府采购政策功能的背景下，解决政府采购体制运行中的问题，寻求构建科学和谐的政府采购新体制，不仅势在必行，而且迫在眉睫。因此，有必要对目前政府采购体制进行深入反思。
现存体制下 问题与矛盾并存
从目前政府采购机构设置情况看，存在着许多不容回避的问题和矛盾，主要是：
集采机构行政隶属关系不清、管理混乱 《政府采购法》颁布实施以后，全国绝大部分集中采购机构按照《政府采购法》“政府采购监督管理部门不得设置集中采购机构”的要求，从财政部门分离出来，脱离了行政隶属关系，实行了“采管分离”。但《政府采购法》明确规定的“采购代理机构与行政机关不得存在隶属关系”，却没有得到执行。
目前，全国集中采购机构又分别隶属于十多个不同的行政机关，对于这样不合法律规定的设置，无论是执纪、执法部门，还是监督管理部门都没有制止或纠正。
之所以出现“违法”不纠的局面，主要是因为在我国行政及事业管理体制中，还没有任何事业单位没有主管部门、游离于政府直接管理之外的先例。而且国务院颁布的《事业单位登记管理暂行条例》规定，在事业单位登记管理中要求必须有隶属的行政主管部门。集中采购机构是政府依法设立的“非营利事业法人”，也应该有行政主管部门。否则，就无法取得《事业单位法人证书》，不能开展工作。于是，便出现了集中采购机构隶属于十多个不同的行政主管部门，处于“多头管、无人管”的混乱局面。
集采机构的定位不明、设置随意 《政府采购法》规定集中采购机构和社会中介机构同为“采购代理机构”。这样的定位淡化了政府采购的严肃性，降低了政府集中采购的约束性和强制性。集中采购机构是以执行政府采购政策为目的而依法成立的事业单位，社会中介采购机构则是以营利为目的的中介代理组织。性质完全不同的机构给予相同的定位显然是不合适的。
同时，虽然两者被给予了同样的定位，但权利、义务却不同。《政府采购法》规定，“政府采购监督部门应当对集中采购机构的采购价格、节约资金效果、服务质量、信誉状况、有无违法行为等事项进行考核，并定期公布考核结果。”而社会中介采购机构是否接受财政部门的监督考核却没有提及。笔者认为，社会中介采购机构的介入不利于政府采购正常秩序的维护，无助于政府采购目的的实现。
《政府采购法》规定，“设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集中采购机构。”“需要”二字使集中采购机构的设置在不少地方变成一种随意行为，甚至是可有可无。
从省、市级以上集中采购机构设置情况看，有的省、市就没有成立集中采购机构，完全由企业或社会中介来做。即使成立了集中采购机构，但在级别上有厅级、有处级；在性质上有全额事业单位、有差额事业单位、有自收自支事业单位；省级以下的集中采购机构的设置就更是五花八门。在设立的集中采购机构中人员编制、内部机构设置方面也存在很大差异。
集中采购机构设置的随意性和其职能的不明确性造成了互为因果的恶性循环。一是集中采购机构设置随意性，导致机构设置步调不一；二是机构设置的多样性，造成其职能不明；三是集中采购机构没有明确的职能，使政府采购的政策执行力及执行效果大打折扣。
集中采购机构处境艰难、前途堪忧 没有统一的主管部门，缺乏统一领导，使政府集中采购的发展面临诸多困难。一是工作推动不力。实行“采管分离”后，由于集中采购机构隶属于不同的主管部门，四年多来没有召开过一次全国集中采购机构工作会议，没有统一指导和领导，政府集中采购的发展缺乏协调性，各地的政府集中采购工作只能在摸索中求生存。二是发展极不平衡。操作手段上有的实行了办公自动化和网上采购，有的自动化程度还很低；采购范围上有的涉及面很广，甚至介入到财政专项资金支出领域，有的却连普通货物都进入不到采购范围；采购规模上有的增长较快，有的徘徊不前，甚至有的萎缩倒退。三是采管关系不协调。由于监管部门和集中采购机构职责不清，矛盾与摩擦不可避免地时有发生，而最关键的问题是发生矛盾和摩擦后，没有解决的途径和“平台”。四是集中采购机构有被弱化的倾向。随着部门集中采购机构的成立、社会中介机构的加入，政府集中采购的规模受到了压缩。更不可取的是在一些地方，撤消了政府集中采购机构，将其并入招标公司，或由社会中介机构承担政府采购工作。
出现上述问题，直接原因是《政府采购法》不完善所致，但深层原因是受部门利益的驱使而确立的“采管分离”指导思想不当所造成的。对“采管分离”最具“共识性”的理由是财政部门“不能既当裁判员又是运动员”，这样会使采购结果不公，容易产生腐败。将这一“运动规则”硬套到政府采购体制设置上值得商榷，且不论监管部门是不是“裁判员”，但集中采购机构绝不是“运动员”，在政府采购活动中，采购方式由监管部门确定，采购文件由采购人审定，中标供应商由评标委员会评审推荐，采购结果由采购人确定，集中采购机构是采购活动规则的制定者和组织者。至于采购结果是否公平、公正，是取决于政府采购活动是否公开、程序是否规范、监督是否到位，而不在于隶属于哪个部门。
建立和谐体制 是发展要求
现行的政府采购体制已成为制约政府采购规范、健康、快速发展的最大障碍。政府集中采购机构的现状，根本无法承担起中央提出的运用“财税、金融、政府采购”促进自主创新、产业调整及“十一五”规划实现的历史使命。必须以科学的态度，勇于探索的精神，改革现行政府采购体制，建立科学和谐的政府采购新体制。
明确隶属关系，强化统一领导 集中采购机构是各级政府依法设立的非营利事业单位，必须有统一的主管部门，统一领导，强力执行政府采购政策，承担起法律及政府采购制度构建所赋予的职责。
从我国实际情况出发，笔者认为，集中采购机构统一隶属于财政部门更有利于此项事业的发展。
一是政府集中采购与财政有着必然的联系。政府采购制度是深化财政制度改革的产物，是公共财政的重要组成部分，是加强财政支出管理的一项有效措施。政府采购的完整环节是：编制采购预算、确定采购计划、实施采购、支付采购资金。集中采购只是其链条中的一个环节，与其他环节紧密相连、相互影响，割裂这种必然联系，把集中采购机构隶属于其他部门，不利于协调，也不利于和谐发展。只有尊重客观事物的必然联系，顺应事物发展的客观规律，才是科学的。
二是集中采购机构回归财政有利于政府采购事业协调发展。将财政部门由监管变为主管，明确其为责任主体，能增强其责任感和使命感，使目前“多头管理，责任不实”的局面得以改变。同时，将监督职能分离出来，划归其他职能部门，不仅监督采购实施环节，而且要对预算编制环节、资金支付环节等方面进行监督，使监督更加全面。集中采购机构隶属于财政部门，使其有了反映问题的渠道，有利于问题和矛盾的解决，好的建议更容易被采纳，有利于政府采购的和谐发展。
三是集中采购机构回归财政有利于集中采购做大做强。从目前全国来看，凡是隶属于财政部门或与财政部门联系比较紧密的集中采购机构，集中采购的量在不断增加，涉及的范围也在不断扩大，集中采购发展势头强劲，采购功能发挥得比较好。而隶属于其他部门的集中采购机构，则处境艰难。实践已经证明，这种隶属关系更利于推动政府采购事业的发展。
四是集中采购机构回归财政同样能够有效地解决采购不公及腐败问题。按照相关法律法规的要求，目前对政府集中采购的监督是到位的。首先是供应商的监督，因为关系到其切身利益，供应商的监督是最强有力的监督。其次是采购人的监督。之后审计、监察、纪检部门的监督。因此，回归财政不会出现人们所担心的采购不公或腐败问题。
规范机构设置，加强集中采购 在集中采购机构的设置上，首先应将“需要”变为“必须”。第一，根据我国的实际，应规定地级市以上的省市都必须设立集中采购机构。第二，应规范机构设置。集中采购机构在性质上，应为公务员管理，在级别、内部设置、职能等方面应尽量统一。第三，明确集中采购机构定位。应将集中采购机构由代理机构定位为政府采购执行机构，明确职责，强化监督。同时，由于社会中介采购机构的性质决定其是无法承担起节约财政资金、制止腐败和发挥政策功能重任的，应为“有益补充”，使政府采购更加纯洁、规范和有利于政府采购功能的实现。
统一思想认识，促进新体制建立 在建立政府采购新体制的过程中，目前面临着巨大的困难，主要是认识上和利益上的阻碍。
首先，应解决认识问题，正本清源，清除“采管分离”的认识障碍。不能将“采管分离”当成廉洁或腐败的试金石，使人不敢对其有任何质疑。应解放思想，广开言路，开展大讨论，探讨分析哪种体制更有利于政府采购事业协调、快速发展。特别是应借鉴国际上其他国家或地区在政府采购机构设置上的做法，并对我国部分仍未脱离财政的集中采购机构进行利弊分析，用事实说话，以达到思想认识上的统一。其次，应择机启动对《政府采购法》的修订。最后，应取得纪检、监察部门的理解和支持。政府采购是财政业务的深化和延伸，也是纪检、监察部门推动的一项从源头治理腐败的重要工作。让纪检、监察部门深入了解政府采购中存在的问题，探讨解决这些问题的途径，有利于冲破部门利益的封锁，推动政府采购体制建设顺利推进。
穆恩科 政府采购信息报
