■ 欧雨祥
2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），对健全财会监督体系、完善工作机制等方面作出了顶层设计。其中提出，各级财政部门要加强对政府采购制度实施情况的监督，规范政府采购行为；有关部门要按照职责分工加强对政府采购活动的监督，提高政府采购资金使用效益。《意见》将政府采购制度实施情况和政府采购活动列为财政部门财会监督、主管部门依责监督和单位内部控制监督的重要内容，足以说明政府采购活动是问题易发、多发的领域。因此，笔者认为，必须下大力气加强政府采购财会监督，进一步规范政府采购行为。
重要意义
作为财政支出管理循环中承上启下的关键环节，政府采购旨在规范政府采购行为，加强对政府财政支出的管理和监督；降低政府采购成本，提高政府财政资金的使用效益；贯彻国家宏观经济政策，推动经济高质量发展。而财会监督是依法依规对国家机关、企事业单位、其他组织和个人的财政、财务、会计活动实施的监督。可以说，加强政府采购财会监督，是我国政府采购市场发展的必然要求。
一是有利于规范政府采购活动。随着我国经济社会的快速发展，政府采购规模在不断扩大。尽管政府采购监管的力度也在不断加大，但高价采购、暗箱操作等违法违规行为仍时有发生，这势必会造成我国财政预算资金的巨大浪费。在此情况下，有必要加强政府采购财会监督，看采购单位在采购过程中是否让钱花得物有所值。笔者认为，通过财会监督的方式将管理触角延伸到政府采购行为，无疑是找准了监管政府采购市场的切入口，实现了政府采购监管立足于宏观、着眼于微观的和谐统一。加强政府采购财会监督，可以充分发挥财政部门的职能，加强对政府财政支出的管理和监督，进一步规范政府采购活动的合理性、合法性。例如，通过对政府采购合同履行情况的监督检查，加大对政府采购合同违法违规行为的查处力度，提高财政资金的使用效益。
二是有利于贯彻落实国家宏观经济政策。随着我国经济向市场化不断推进，经济的周期性波动也越来越明显。在此情况下，要保持国民经济的稳定发展，就必须发挥政府宏观政策的作用。根据不同时期的宏观经济政策，政府可通过调整政府采购的规模和结构来对社会需求总量和结构施加影响。而政府采购制度是财政政策的有机组成部分。因此，我国政府采购相关法律法规规定，政府采购政策应当由国务院采购监督管理部门会同国务院有关部门根据国家经济和社会发展要求统一制定，维护全国统一大市场和公平竞争。政府采购应当有助于实现国家的经济和社会发展政策目标，包括保护环境、扶持不发达地区和少数民族地区、促进中小企业发展等。而加强政府采购财会监督，必然有助于实现上述政策目标。
三是有利于推进党风廉政建设。众所周知，政府采购是政府用钱的一个大头，所采购的工程、货物和服务里面有很大的利益空间，是腐败现象滋生的土壤之一。而建立健全政府采购制度，实质上是以制度约束人，减少“利益寻租”的空间，将各项采购活动在公开、公正、公平、透明的环境中运作，从源头上有效地抑制采购活动的幕后交易。加强政府采购财会监督，有利于从源头上堵塞漏洞，为反腐倡廉提供制度保障。
四是有利于增强财政政策与货币政策的协调联动。财政政策和货币政策是宏观调控的主要手段，在社会资源总量控制与结构调整中发挥着重要作用。财政政策和货币政策协调配合，将在经济稳定、经济发展和经济增长中起主导作用。虽然政府是国内最大的单一消费者，但在政府采购制度未建立前，这个“最大的”还只是一个虚拟概念。在政府采购制度确立后，这个“最大的”单一消费者就得以形成，有机地将各部门、各单位的消费组织起来，进而有效地执行国家的财政政策及相关的货币政策、产业政策和社会发展计划。例如，供应商应当以支票、汇票、本票或者金融机构、担保机构出具的保函等非现金形式提交保证金；供应商可以凭中标通知书、采购合同办理银行信用借款等。通过加强政府采购财会监督，可以更好地贯彻财政政策，巧妙地与货币政策相配合，增强两者之间的协调联动，推动国内经济的稳步发展。
对策建议
近年来，不少政策文件都强调要进一步扩大采购人的主体责任，全面落实“谁采购、谁负责”的原则。《深化政府采购制度改革方案》明确，“深化政府采购制度改革要坚持问题导向，强化采购人主体责任”。先后两次发布的《中华人民共和国政府采购法（修订草案征求意见稿）》都强调，要强化采购人主体责任。但采购人并非个个都对政府采购法律法规和操作业务十分熟悉，在实施采购的过程中难免会出现各种问题。因此，有必要加强政府采购财会监督，对政府采购活动监督什么、怎么监督作出具体规定。笔者认为，对政府采购进行财会监督主要包括事前、事中、事后三个阶段的全过程监督。
——对政府采购活动进行事前财会监督。一是建立健全内部监督管理制度。政府采购活动的决策和执行应当明确，并相互监督、相互制约。经办采购的人员与负责采购合同审核、验收人员的职责权限应当明确，并相互分离。笔者认为，应以“分事行权、分岗设权、分级授权”为主线，通过制定制度、健全机制、完善措施、规范流程，逐步形成依法合规、运转高效、风险可控、问责严格的政府采购内部运转和管控制度，实现对政府采购活动内部权力运行的有效制约。同时，针对政府采购岗位设置、流程设计、主体责任、与市场主体交往等重点问题，细化廉政规范，明确纪律规矩，形成严密、有效的约束机制。
二是加强对政府采购预算的监督。政府采购应当严格按照批准的预算执行。科学合理地编制采购预算，对后续采购工作的开展具有举足轻重的作用。笔者认为，为了保证政府采购预算的严肃性，对于没有上报年初采购预算或虽然上报采购预算但未经批准的项目，以及应实行集中采购而擅自改为自行采购的项目，采购单位的财务部门应不予支付，且审计、纪检、监察部门对违纪单位和责任人要进行责任追究。
三是加强对政府采购计划编制的监督。按照《中华人民共和国政府采购法》及其实施条例的有关要求，政府采购计划的编制，是政府采购工作的基础工作。笔者认为，加强对政府采购计划编制的监督，是政府采购监督管理部门开展事前监督较为有效的方式。各采购单位应严格按要求编报政府采购计划，依据部门、单位预算或工程项目概算确定并编制采购计划。
四是加强对采购需求论证的监督。按照规定，采购人或受委托的采购代理机构应当对采购项目的市场技术或服务水平、供应、价格等情况进行市场调查，并根据调查情况、资产配置标准等科学合理地确定采购需求。采购人可以根据采购项目技术复杂情况，在项目需求确定前组织相关专业人员进行需求论证；采购进口产品的应当进行进口产品论证。笔者认为，在这一过程中，监督的着力点可以放在论证后的采购需求是否符合政府采购政策和国家有关规定，以及是否遵循预算、资产和财务等相关规定。例如，将论证意见在省级以上政府采购网上公布并征求意见等。
——对政府采购活动进行事中财会监督。一是加强对供应商资质审查的监督。笔者认为，政府采购市场对社会各界合法生产和经营的商家机会是均等的，但由于市场经济和政府采购的特殊性，采购人或其委托的采购代理机构必须对进入政府采购市场的供应商进行资格审查。在这一过程中，有必要加强财会监督，保证相关供应商的产品合法、资格合法、经营合法等。
二是加强对电子开评标的监督。现阶段，大部分政府采购项目都实行电子开评标。笔者认为，有必要妥善保管这些电子监控材料，并保证其完整性、真实性。在后续相关部门处理投诉案件时，这些电子监控材料或许能起到关键作用。
三是加强对评审专家的监督。评审专家因其独立的第三方身份，在政府采购活动中肩负重要职责。笔者认为，采购人或采购代理机构必须按要求抽取评审专家，并对评审委员会、竞争性谈判小组或询价小组进行财会监督。例如，对评审专家在政府采购活动中的职责履行情况进行记录，并及时将有关违法违规行为向财政部门报告；对评审专家的劳务报酬、支付方式等要符合相关规定。
——对政府采购活动进行事后财会监督。一是加强对采购合同的监督。采购合同应当采用书面的形式签订，同时可以采用政府采购合同标准文本，确保必要的条款完备。此外，补充协议内容是合同的组成部分，双方当事人不得擅自变更、中止或者终止合同。笔者认为，对采购合同的监督，应看合同双方是否严格履行合同、在执行过程中遇到国家政策调整的是否依法依规调整等。
二是加强对合同履约验收的监督。按照规定，采购人根据采购项目的具体情况，可以自行组织项目验收或委托采购代理机构验收。笔者认为，对合同履约验收的监督，应看采购人是否依法组织验收工作、对于验收合格的项目是否按约定及时向供应商支付采购资金等。例如，对于委托采购代理机构进行履约验收的，看采购人是否有对验收结果进行书面确认；对于政府向社会公众提供公共服务的项目，采购人或者受托的采购代理机构是否有邀请服务对象或实际使用人参与验收。这里需要注意的是，政府向社会公众提供的公共服务项目，还要看是否将验收结果在省级以上政府采购网上向社会公示。
三是加强对采购档案的监督。采购档案是反映政府采购活动过程及各项决策的记录。妥善完整地保存采购档案，可以为政府采购的统计分析、经验总结、监督检查、纠纷处理等工作提供客观依据。按照规定，采购人、采购代理机构对政府采购项目每项采购活动的采购文件应当妥善保存，不得伪造、变造、隐匿或者销毁。采购文件的保存期限为从采购结束之日起至少保存十五年。笔者认为，对采购档案的监督，要看采购人或采购代理机构是否有建立真实完整的采购档案、是否有妥善保存每项采购活动的采购文件等。
总之，加强政府采购财会监督是一项政策性强、任务艰巨的工作。因此，相关部门要认真贯彻落实《意见》的相关要求，切实加大政府采购财会监督的力度，着力协调和解决在政府采购监督过程中存在的突出问题，推动我国政府采购高质量发展。
（作者单位：湖南省永州市财政局）
来源：中国政府采购报
