随着政府采购制度改革的深入推进，参与政府采购活动的供应商越来越多，其权利和义务的边界也越来越清晰。加上营商环境的不断优化，供应商通过质疑与投诉来维护自身权益的意识也在逐渐增强。但不可否认的是，随之增加的质疑与投诉给采购人、采购代理机构、监管部门都带来了新的挑战。本文以某地区半年度公开的政府采购质疑、投诉数据作为研究对象，试图对政府采购活动中的质疑与投诉进行剖析，挖掘其产生的深层次原因，并探索相应的对策，助力政府采购提质增效。
质疑与投诉的“熟面孔”
根据《中华人民共和国政府采购法》第六章规定，供应商认为采购文件、采购过程和中标、成交结果使自己的权益受到损害的，可以在知道或者应知其权益受到损害之日起7个工作日内，以书面形式向采购人提出质疑。质疑供应商对采购人、采购代理机构的答复不满意或者采购人、采购代理机构未在规定时间内作出答复的，可以在答复期满后15个工作日内向同级政府采购监督管理部门投诉。
也就是说，当项目争议无法在质疑处理阶段得到有效调和或解决时，质疑供应商将会提起投诉。如此来看，挖一挖质疑的“熟面孔”显得很有必要。
其中，对采购文件的质疑事项主要包括采购需求具有倾向性和排他性、评审因素与采购项目无关、采购方式不当以及其他不符合法律法规要求的情况。而质疑采购需求存在倾向性和排他性，导致供应商不能正常参与采购项目的情况占大多数。对采购过程的质疑事项主要包括招标文件发出之日起至投标人提交投标文件截止之日止的时间不符合规定、评审委员会的组成不符合规定等。对采购结果的质疑事项主要包括投标供应商虚假响应、提供虚假材料、涉嫌串通投标以及评审现场存在违法违规行为等。事实上，供应商的质疑事项主要集中在对采购文件或采购结果的质疑。
统计分析，家具类项目、医疗器械类项目和物业服务类项目是产生质疑的“重灾区”；预算金额高的项目往往会出现多家投标供应商“连环质疑”“组团质疑”的情况；市场竞争充分、投标供应商多、评审标准较复杂等项目普遍投诉率较高。
质疑与投诉的“背后故事”
质疑与投诉是政府采购市场主体维护自身权益的有效途径，也是正常的市场法治行为。找准质疑与投诉发生的原因，可以有效规避风险，有序开展政府采购活动。
——产生质疑的原因。
一是部分供应商不了解政府采购规定及行业情况。比如，一些刚接触政府采购的供应商不太熟悉政府采购政策及程序，一旦不能中标，就认为自己的权益受到了损害，就想提出质疑。也有供应商对产品及行业情况掌握不够，认为其他供应商的产品无法满足招标文件要求、存在虚假应标的情况，然后以自身权益受到损害为由提出质疑。还有供应商认为可以借助质疑来了解其评审失分情况及原因。甚至有些供应商“组团”质疑，希望通过质疑给采购人施加压力，达到修改采购文件或改变采购结果等目的。
二是部分采购人合规意识和责任意识有待增强。由于采购人有确定采购需求、参与评审的权力，个别采购人为了追求特定的采购结果，在采购需求、评审过程中存在倾向性和排他性，从而导致质疑。也有采购人在进行采购活动时，缺乏了解所采购产品或服务的专业人才，于是委托给一些业内人士制作采购需求，从而导致采购需求存在倾向性和排他性。还有采购人在采购需求编制阶段未能深入市场广泛采集信息，未对市场供需情况、价格走向等进行调研，造成采购需求定位不准，招标文件内容欠缺科学性与严谨性，进而导致质疑与投诉的概率飙升。此外，若有评审专家在评审现场对采购文件中专业性较强的问题提出疑问，而采购人代表无法作出明确解释和说明，则容易导致评审标准不明确，进而影响评审打分的准确性，进一步引发质疑。
三是部分评审专家专业性不够、评审不仔细。政府采购评审是一项专业性很高的工作，要求评审专家不仅要熟悉政府采购相关法律法规，而且要熟悉评审项目的行业情况、技术情况等，然而在现实中，能做到以上两点的评审专家并不多。有的评审专家为了减少工作量，采用分工评审的方式，导致评审错误连连，增加了质疑的风险。还有评审专家在评审过程中遇到争议问题时，并未尽到专家职责，选择不发表专业意见，造成评审的随意性较大，进而导致质疑的风险增加。可以说，评审专家专业性不够、评审不仔细，导致评审结果出现错误，是引起质疑的重要原因。
四是部分采购代理机构业务人员经验不足。有的采购代理机构业务人员不熟悉政府采购法律法规，专业性欠缺，不能准确辨别采购文件中的漏洞，导致采购文件中存在多处明显错误以及前后矛盾的情况。还有的采购代理机构业务人员在开标前对项目准备不足，现场把控能力不够，不能及时发现评审委员会的评审问题并正确提示评审委员会，导致供应商对得分情况存在疑问，继而引发质疑。
——产生投诉的原因。
如果质疑无法得到妥善解决，供应商往往会选择提起投诉。统计显示，对采购文件存在倾向性、限制性以及采购结果的质疑容易演变成投诉。
对于采购文件存在倾向性、限制性的质疑，因为采购代理机构系采购人的受托人，基于二者关系，所以供应商并不信任质疑结论的公平性与公正性。此外，对于一些处于法律法规模糊地带的争议事项，采购人并未意识到可能会导致投诉事项成立，采购代理机构在质疑处理阶段也很难说服采购人，进而导致质疑变投诉。
对于采购结果的质疑，由于供应商对市场信息掌握不足，对中标产品的了解往往与厂家信息存在出入，加上信息可能存在更新滞后的情况，容易引发质疑，而在质疑阶段，采购人和采购代理机构并没有调查取证权，并受制于7个工作日的处理时限，对于虚假响应、提供虚假材料等质疑事项，大多无法在质疑阶段核实清楚，因此，供应商要想诉求得到支持就只能向财政部门提起投诉。
降低质疑与投诉的建议
——建立采购需求资源库，落实采购人主体责任。
许多采购人缺乏精通采购需求技术参数的专业人才，本单位专职从事采购的人员力量有限，缺乏采购需求调查的有效途径。若在源头即采购需求上出现问题，势必会影响到采购结果的公平公正，从而引发质疑与投诉。如何能科学合理地制定采购需求，是采购人面临的困境。笔者认为，在强调落实采购人主体责任的同时，有必要为采购人解决难题，给他们提供既合规又便捷的参与政府采购活动的路径。
为此，笔者建议，将本地区过往政府采购项目的采购文件、供应商投标文件（公开部分）、中标产品、型号、价格等信息统一归集到资源库中，为采购人需求制定提供海量数据。例如，采购人要采购一批家具，在资源库中搜索“家具”一词，即可出现此类项目的历史成交信息，帮助采购人了解此类项目的采购需求。此外，还要加强对采购人的日常监督检查，强化检查结果的运用，如将采购人政府采购规范化情况与预算管理挂钩。同时，可以结合日常监督检查中发现的问题，制定规范指引和典型案例，对采购人开展宣传培训，促进采购人规范其采购行为。
——加强评审打分情况的复核。
采购代理机构可以在评审阶段向评审专家提供评分记录表，要求评审专家对供应商的打分情况进行详细记录和签字，或者将评分表嵌入采购平台，形成可追溯的评审打分记录，提高评审专家打分的审慎性。对于供应商异常低价认定为投标无效的情况，可以要求评审专家进行充分说明。采购代理机构还可以安排两名业务人员组织开评标阶段工作，即一名业务人员主要组织开评标阶段的程序性工作，另一名业务人员对评审专家的打分情况进行复核，以减少评审错误的情况发生。
——加强专家考核及责任追究。
评审专家评审不严谨导致出现评审错误也是引发质疑的重要因素。为有效规范评审行为，笔者建议，对评审专家制定有效的奖惩机制。对于因评审专家评审错误而引发质疑与投诉的情形，可以对评审专家进行适当惩罚；对于在评审过程中体现了较高的业务素质和良好的职业道德并维护了政府采购的公平、公正的评审专家，可以给予一定的奖励。
——着力提升采购代理机构的业务能力。
一是建立业务“错题集”。采购代理机构可以根据财政部门的监督检查情况及质疑与投诉情况，梳理并汇总成《常见易发业务问题清单》，及时进行自查、整改，做到同样的问题不重复出现。二是梳理业务规则。可以建立业务经验共享文档，及时更新供其业务人员学习与参考，从而提高工作效率。三是定期培训。比如，定期轮流讲课，促使业务人员不断学习政府采购知识；组织政府采购专题培训活动，提升团队专业化水平。
——加强与行业协会的交流。
特定品目的采购项目往往是质疑的“重灾区”（如家具类项目），可能会出现多家供应商集中质疑的情况。鉴于行业协会对行业内的信息掌握较多，笔者建议，财政部门、采购人、采购代理机构可以定期开展与行业协会的交流，对于特定品目项目容易出现的问题，听取行业协会的建议，并通过行业协会去推动供应商有序参与政府采购项目，打造竞争有序的政府采购市场环境。
——强化供应商的诚信管理。
通过典型案例、普法视频及座谈会等多种方式加强对供应商的培训。对供应商违反政府采购法律法规的行为及时进行纠正，加强信用体系建设，并强化与相关领域的失信联合惩戒机制，让失信者“一处失信、处处受限”，努力营造诚实守信的政府采购营商环境。
总之，采取有效措施减少政府采购争议的发生，依法正确处理供应商的质疑与投诉，是当前采购人和采购代理机构工作的难点、重点。处理好质疑与投诉，对维护供应商合法权益、保障政府采购活动顺利实施、促进政府采购提质增效具有重要意义，需要政府采购各方共同努力，从而进一步提升政府采购营商环境。（毛国彦 卢纡红）
（作者单位：深圳交易集团有限公司）
来源：中国政府采购报
