作者：沈德能
2018年11月14日，中央全面深化改革委员会第五次会议审议通过了《深化政府采购制度改革方案》（以下简称《深改方案》），强调要“建立集中采购机构竞争机制”。近期，笔者在走访河南省新郑市公共资源交易中心时发现，该中心交易平台跨域服务的探索与集中采购机构（以下简称集采机构）竞争机制的建立有异曲同工之妙，可以从中探寻推动集采机构竞争的可行做法。
跨域开展服务的做法
由于新郑市公共资源交易中心的莲鹤智慧化交易系统（包括莲鹤不见面开标、AI远程异地评标、智能评标辅助和大数据分析等）在全国公共资源交易领域引起了广泛关注，河南省信阳市潢川县政务服务和大数据管理局与其签订了《潢川—新郑招投标项目跨区域交易合作协议》，双方由此建立了跨区域常态化合作机制，共同打造一套可借鉴、可复制、可推广的“新潢合作”经验，为建立全国统一公共资源交易大市场进行了有益探索。
根据合作协议，在新郑市的电子交易系统中开设“潢川专区”，潢川县的建设工程招标和政府采购项目均可通过该系统展开交易；相关项目的行政审批由潢川县行政主管部门负责；交易项目的监管工作由潢川县行政监管部门通过线上开展。可以说，此合作模式实现了“审批在潢川，交易在新郑，监管在线上”的跨域服务，这也是公共资源交易平台实现跨域竞争的新尝试。
“新潢合作”模式的创新与优势
一是“新潢合作”模式打破了公共资源交易平台在地域上的垄断，开启了公共资源平台跨域竞争的新历史。按照整合统一的公共资源平台的要求，以公共资源交易中心为主要运行服务机构的公共资源平台长期以来都是局限于在某一地域提供服务（一般是地市级行政区域）。虽然有政策上的鼓励，但实际上公共资源进入平台交易默认是进入本地平台，而进入外地（跨域）平台交易在此之前并未有过先例。
本地公共资源平台对于本地公共资源交易项目实际上是垄断的，不允许外地平台插手交易项目（尽管有政策上的鼓励）。“新潢合作”模式打破了公共资源交易平台在地域上的垄断，使得外地（跨域）公共资源交易项目可以整体进入本地平台或者本地公共资源交易项目可以整体进入外地平台，将平台服务的竞争机制引入公共资源交易中，促使公共资源平台提供更好的服务。
二是“新潢合作”模式其实是将外地（跨域）公共资源交易项目整体进入本地平台或者本地公共资源交易项目整体进入外地平台，避免了单个项目选择交易平台的盲目性，解决了交易发起方（采购人）不知道如何选择交易平台的难题。“新潢合作”模式并不是允许潢川县的交易发起方自由跨域选择不同的交易平台，而是在政府及相关部门调研考察后，综合选择规则规范的交易平台，再由交易发起方使用。此举可以避免交易发起方按照自身喜好选择平台，还可以避免在放开选择交易平台后可能出现的“劣币驱逐良币”的现象。
三是“新潢合作”模式解决了地方无交易平台或者缺乏先进电子交易平台的难题。潢川县由于没有自己的公共资源交易平台，经常需要到附近县市的交易平台进行招投标交易，给采购人、代理机构带来诸多不便，导致很多项目落地难、推进慢，在很大程度上制约或影响了潢川县的发展。通过“新潢合作”模式，潢川县可以借助新郑市的优质交易平台来推动项目建设，有效解决了项目落地难、推进慢、质疑多等问题。
推动集采机构竞争的难题
虽然《深改方案》明确提出要建立集采机构竞争机制，但对于如何开展集采机构竞争、以何种方式促使集采机构开展竞争等并没有具体表述。此后，一些地方纷纷开始探索集采机构竞争机制的可行做法。比如，允许采购人跨行政区域选择集采机构来开展政府采购活动。
笔者认为，目前建立集采机构竞争机制面临的主要问题是如何激发集采机构承接跨域采购人项目的内在动力，而不是推动采购人跨域选择集采机构。对于采购人而言，法定的集中采购项目都需委托集采机构办理，而将项目委托给更规范更高效的代理机构，自然是没有任何问题，不需要太多的推动，仅需管理部门的批准（允许采购人跨域跨级选择集采机构即可）。但对于集采机构而言，为何要承接外域跨级采购人的委托？其承接的内在动力在哪里？这是需要花大力气解决的问题，也是目前各地在推动集采机构竞争改革过程中着力探索解决的难题。
就目前各地推行集采机构竞争试点的做法来看，笔者认为，前述关于采购人跨域跨级选择集采机构的问题以及集采机构承接跨域跨级采购项目的问题都没有被很好地解决。如果以纯市场竞争的方式推行集采机构竞争，则应当允许集采机构收费并进行企业化经营，以营业收入和利税考核结果促使集采机构积极参与竞争，但这可能是集采机构“自掘坟墓”，最终导致集采机构的消失（转变为盈利性企业）而不是集采机构的竞争。如果以管理部门行政考核结果的方式推动集采机构竞争（如以承接外地项目数量、金额来打分考核），则导致集采机构内生竞争力不足，造成集采机构为了考核结果参与竞争而非主动参与竞争。如此一来，竞争的结果可能不是集采机构的业务更加规范、水平更上一层楼，而是为了考核数据。
在实务操作中，虽然管理部门允许采购人跨域跨级选择集采机构，但采购人却不知道该选择哪个集采机构。采购人没有可供选择的数据参考，不知道哪个机构更加规范高效、服务更好。如果靠自由随意选择的方式，则采购人往往会选择能满足其心理要求（不一定正当）的集采机构，而不是更加公开公平公正、效率更高的集采机构，可能会出现“劣币驱逐良币”的现象。
此外，《中华人民共和国政府采购法》（以下简称《政府采购法》）第十六条规定，集采机构为采购代理机构。设区的市、自治州以上人民政府根据本级政府采购项目组织集中采购的需要设立集采机构。由于设立集采机构的规定有些模棱两可，部分地方至今没有集采机构，无法依法开展集中采购项目的委托代理操作。而根据《政府采购法》第十八条规定，采购人采购纳入集中采购目录的政府采购项目，必须委托集采机构代理采购。也就是说，集采项目不委托集采机构代理是不合法的。
跨域开展服务对推动集采机构竞争的启发
——应当多选项、多方面、多角度地推行集采机构竞争。
在前述“新潢合作”模式中，潢川县以县政府规范性文件的形式，要求全县的建设工程招标和政府采购项目进入新郑市公共资源平台开展交易，确保选择的交易平台不因某个交易发起方的喜好而随之改变。从推行集采机构竞争的角度来看，这避免了集采机构在纯市场自由竞争中被“劣币驱逐良币”，是政府适度干预的良好结果。“新潢合作”模式的成功就在于潢川县政府在经过多方了解及实地考察后，以县政府规范性文件的形式选择新郑市公共资源交易中心。进一步而言，某些专业性强的采购项目应当考虑以政府或者上级主管部门为主导，将此类项目强制集中到某一集采机构开展采购活动，而不是由采购人自由选择集采机构（如疫苗集中采购）。因此，推行集采机构竞争改革应当根据实际情况做多种政策选择，而非仅推行由采购人自主选择集采机构这一单一选项。
——多方发力激发集采机构参与竞争的内生动力。
在激发集采机构参与竞争的内生动力方面，笔者认为，单靠财政部门或者采购人的积极努力是无法完成的，必须创造出让集采机构愿意参与、积极参与的各种因素，从制度上、组织上、政策上给予支持和保障。一是争取当地党委和政府的支持，把本地集采机构参加跨域跨级竞争上升为党委和政府的工作之一，作为考核当地政务服务和营商环境的指标，并作为当地党委和政府政绩的表现。二是选择和配备有超前意识、勇于改革和敢于担当的集采机构领导班子。如果集采机构的领导班子没有竞争意识，不想打破常规做出成绩，而只想完成任务，不求有功但求无过，则不可能做好本地集采机构竞争改革工作。三是对在集采机构竞争中表现突出的机构给予各种经济和荣誉奖励，包含个人和集体奖励。四是把集采机构参与竞争的成效作为组织部门考核提拔干部指标之一，让集采机构领导和相关人员有动力参与竞争，从而激发工作人员的积极性。五是媒体和宣传机构大力推广和宣传集采机构竞争，让竞争优胜者获得更多被推介和宣传的机会。
——整体集采项目委托外地（含跨级）集采机构代理。
“新潢合作”模式为某些地方无法开展集中采购提供了参照模板，也为集采机构竞争提供了新形式，即整个地区的集采项目统一委托某个外地集采机构代理。此举既不需要本地新设集采机构从头开始，也不需要采购人自己找集采机构。因此，笔者认为，整体集采项目委托外地（含跨级）集采机构代理是推行集采机构竞争改革的一个重要政策选项和现实要求。特别是那些没有政府采购电子系统的地方，这一举措为其按照《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》第七条规定（即框架协议采购应当实行电子化采购）开展电子化集中采购提供了新思路。（作者单位：广西广天一律师事务所）
来源：中国政府采购报
