——世界银行新旧营商环境评估体系规则及方法的比较与启示
■ 本报记者 张舒慧
经过近两年的停摆，世界银行新的营商环境评估体系终于尘埃落定。随着营商就绪（Business Ready）概念书及其指导手册、方法手册的相继公开，可能有人会有疑问：从营商环境（Doing Business）到宜商环境（Business Enabling Environment）再到营商就绪，世界银行评估体系有何变化？对我国进一步优化营商环境有何启示？
“瓶子”和“酒”变在哪儿
据世界银行官网信息显示，新的营商环境评估体系相较于原来的体系，既不是“新瓶装旧酒”，也不是“旧瓶装新酒”，而是“新瓶”“新酒”。这些变化主要体现在以下六个方面。
一是项目名称不同。世界银行营商环境评估体系原来的项目名称为Doing Business，通常译为营商环境，这一名称从2003年发布的第一份营商环境报告开始，一直沿用到2021年。在宣布停止发布营商环境报告的半年后，世界银行公开了新的营商环境评估体系的前期概念书，并将这一项目暂时命名为Business Enabling Environment，通常译为宜商环境。直到今年5月，世界银行才正式确定新项目名称为Business Ready，通常译为营商就绪，标志着其对全球营商环境评估迈入新阶段。
二是评估范围不同。相较于原先的营商环境评估体系（以下简称DB），新的营商环境评估体系（以下简称B-Ready）从中小企业开展业务便利性的角度转变为从整个私营企业行业发展的角度进行评估。DB重点关注商业法规，对公共服务有一些考量，而B-Ready则是均衡关注企业的监管框架、法规质量及其获得的公共服务。此外，B-Ready还新增了电子采购（Electrical Procurement）、跨境碳定价工具（Cross-border Carbon Pricing Instruments）等评估内容。可以说，评估范围变得更加广泛、全面。
三是指标内容不同。DB和B-Ready虽然在指标数量上没有变化，但在具体内容上略有不同。B-Ready包括10项一级指标，分别为企业准入（Business Entry）、经营场所（Business Location）、公用服务连接（Utility Connections）、劳动力（Labor）、金融服务（Financial Services）、国际贸易（International Trade）、税收（Taxation）、争端解决（Dispute Resolution）、市场竞争（Market Competition）和企业破产（Business Insolvency）。相较于DB，B-Ready将办理建筑许可和登记财产两项指标合并为经营场所指标；将获得电力指标拓展为公用服务连接指标；删除了保护中小投资者这一指标，增加了劳动力和市场竞争两项指标。此外，DB通常从监管框架和办事便利度两项二级指标来评估一级指标，而B-Ready每项一级指标都包括3项二级指标，分别从监管框架、公共服务、整体效率3个方面来衡量一级指标。其中，市场竞争这一指标内容与在我国营商环境评价中的政府采购指标内涵接近。值得注意的是，B-Ready还新增了商业环境在性别层面的跨专题评估要求，探讨在每项一级指标下是否存在性别问题的覆盖空白以及如何解决这些空白。
四是数据收集方式不同。DB主要通过专家咨询的方式来收集数据，同时大量使用有严格假设的案例研究来提高数据的可比性。B-Ready则是通过专家咨询和企业调查相结合的方式来收集执行层面的数据，同时较少使用严格假设的案例场景来加强相关性。具体来看，专家咨询是指从提供相关法律服务、公共服务的机构和这些机构的专家那里收集数据。企业调查是指从实际办理业务且具有代表性的企业中收集数据。此外，B-Ready还使用两种佐证机制来验证通过专家咨询收集的数据，包括案头研究（即阅读法律法规、查阅公共网站）和官方数据（即来自登记处、法院和其他机构的行政统计数据）。
五是覆盖范围不同。DB主要评估了在191个经济体中的主要商业城市，也衡量了在11个经济体中的第二大商业城市。B-Ready则明确评估覆盖面要尽可能广泛，同时表示国家或地区的覆盖范围可能因指标而异，具体取决于其所适用的法规是国家层面还是地方层面。
六是更新时间不同。DB每年发布报告，而B-Ready每年更新涉及专家咨询的指标，每3年更新涉及企业调查的指标。此外，根据公开的时间表，世界银行将在2024年、2025年、2026年分三轮开展B-Ready评估，每年将新增约60个经济体的数据。具体来看，第一轮评估将覆盖包括我国香港地区、菲律宾、希腊、新西兰在内的55个经济体，并将于2023年4月至2023年10月开展专家咨询，于2023年2月至2023年10月开展企业调查，于2024年4月发布第一份评估报告。第二轮评估将新增包括中国、美国、英国、韩国在内的62个经济体，并将于2024年4月至2024年10月开展专家咨询，于2023年10月至2024年10月开展企业调查，于2025年4月发布第二份评估报告。第三轮评估将新增包括法国、德国、日本、芬兰在内的63个经济体，并将于2025年4月至2025年10月开展专家咨询，于2024年10月至2025年10月开展企业调查，于2026年4月发布第三份评估报告。
“酒”里涉及采购的内容
世界银行B-Ready中的市场竞争指标涉及采购内容，主要体现在第9.1.3项公共合同投标法规的质量、第9.2.3项电子采购平台的透明度和交易特征、第9.3.3项公共采购条例的效率。
关于第9.1.3项公共合同投标法规的质量，世界银行认为，健全的监管框架对于企业参与政府作为购买者的市场至关重要。公共合同投标法规的质量指标将评估公共采购监管框架是否为企业提供了公平的评估程序和法律确定性。例如，是否有国际公认的良好做法，是否有对外国企业施加的额外限制等。该指标将衡量在公共采购中纳入环境、可持续性和性别考虑的良好监管做法，重点关注有利于进入市场和竞争的领域。而良好做法主要对照的是《采购系统评估方法》（the Methodology for Assessing Procurement Systems，即MAPS）和《公共采购示范法》（UNCITRAL Model Law on Public Procurement）。此外，考虑到采购规则和做法可能因部门而异，该指标将通过专家咨询的方式收集各经济体的数据（即是否采用良好监管的做法开展货物、服务和工程招标，而受特定安全或国家安全法规约束的商品和服务将被排除在外）。
关于第9.2.3项电子采购平台的透明度和交易特征，世界银行认为，电子采购之所以重要，是因为它有可能节省时间、提高效率、帮助新公司进入市场，还能通过环境标签等功能支持公共采购的可持续性做法。研究表明，电子化采购促进了高质量承包商进入公共采购市场。该指标细分为3个子类，分别是电子采购门户网站的开放访问和互动、透明度、采购程序的数据化。具体来看，电子采购门户网站的开放访问和互动主要考虑中央电子采购门户网站的可用性、以机器可读格式公布有关合同的公开数据、以机器可读格式公布标书的公开数据、按性别分类的投标和合同数据。在透明度方面，将衡量电子采购门户网站是否包括招标内容、招标文件、奖励及其理由、合同及其修订内容、可持续发展标准、生态标签等。采购程序的数字化则评估电子采购门户网站是否允许注册供应商申请生态标签、以数字格式在线提交投标保证金和履约担保、以电子方式签署合同、设立合同管理与实施模块等。此外，该项指标的数据将通过专家咨询的方式收集，包括公共采购领域的私营部门专家、相关公共部门的专家、世界银行采购经济专家。
关于第9.3.3项公共采购条例的效率，世界银行认为，授予合同的漫长过程可能会阻碍市场主体进入公共采购市场，并助长其串通行为。同时，市场主体在决定是否参与公共采购市场时，可能会考虑准备投标的成本以及投标程序的时间成本。此外，延迟付款可能会耗尽市场主体的资产流动性。尤其在有信贷的情况下，延迟付款最终会迫使市场主体退出公共采购市场，并对其产生额外的负面影响。基于此，世界银行将该项指标又细分了5项子指标，即授予公共合同的时间、收到付款和滞纳金的时间、政府市场的进入、供应商的性别差距、在参与投标时的行政要求中的性别差距。
“新酒”“新瓶”对我国优化营商环境的启示
一是重视性别问题。世界银行提出，B-Ready将以补充项目的形式衡量女性作为潜在供应商所涉及的法律法规，探讨在每项一级指标下是否存在性别问题的覆盖空白，以及如何解决这些空白。例如，B-Ready要求考察女性所有公司在进入公共采购市场时的平等性，还要求衡量女性所有公司获得公共采购合同的平等性。
二是重视公共采购合同的各项时间节点。世界银行对于公共采购合同的时间问题用了不少笔墨。例如，在第9.3.3项公共采购条例的效率中，世界银行提出，对于下列情况要衡量从开标到签订合同通常需要的时间，即使用开放程度的工程合同、使用受限程序的服务合同、资格预审程序、电子拍卖程序、框架协议与两个竞争阶段的程序。
三是重视“四项平衡”。世界银行强调，要平衡好单个企业开展业务便利度与为私营部门带来更广泛利益之间、数据可比性与数据代表性之间、法律法规与法律法规实际执行之间、监管负担与监管质量和公共服务之间的“天平”。
来源：中国政府采购报
