财政部门是否应当主动增加投诉当事人

■ 沈德能

案例

某供应商A公司对某采购项目的中标结果有意见，向代理机构提出质疑，质疑事实和理由是：自己才是排名第一的中标候选人，评标委员会不按照招标文件规定的评标方法评标，导致自己落到排名第二。在代理机构答复其质疑后，又对质疑答复不满意向当地财政局提起投诉。财政局收到A公司的投诉书后对该投诉书进行了审查，发现A公司在投诉书中仅把代理机构列为被投诉人，相关供应商一栏未填写，财政局认为投诉书应当将该项目采购人列为被投诉人，增加其他中标候选人为相关供应商，同时补正其他事项。财政局于是向A公司发出了投诉补正通知书，要求其在3个工作日内补正投诉书。A公司在规定期限内修改了投诉书，财政局再次对A公司修改后的投诉书进行了审查。再次审查发现投诉书将中标供应商列为相关供应商，但仍然未将项目采购人列为被投诉人。经进一步向A公司了解情况，A公司认为不想得罪采购人单位，就没有把采购人列为被投诉人，而且只有中标人是影响自己公司中标的，其他中标候选人对自己公司中标不构成威胁，因此也没有把他们列为相关供应商。

对于A公司的投诉该如何处理，财政局出现了两种截然不同的意见：一种意见认为，A公司未按照财政部门补正通知书要求补正投诉当事人（被投诉人和相关供应商），对其投诉应当不予受理；另外一种意见认为，A公司虽然未按照财政部门补正通知书要求补正投诉当事人，但其投诉仍然符合受理条件，应当受理。同时为保障投诉相关当事人的合法权益，财政部门应当主动增加投诉当事人，通知项目采购人和其他中标候选人参与投诉处理。

问题1：财政局是否该受理A公司的投诉？

问题2：财政部门是否应当主动增加投诉当事人？

关于问题1，笔者认为，按照《政府采购质疑和投诉办法》第十八条规定，投诉书应当具备的内容包括（一）投诉人和被投诉人的姓名或者名称、通讯地址、邮编、联系人及联系电话。A公司修改后的投诉书符合这个条款的规定，尽管被投诉人中不列采购人，但不应当以此为由认为该投诉书内容不符合受理条件而不受理A公司的投诉。其一，《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条（一）规定“未按照补正期限进行补正或者补正后仍不符合规定的，不予受理。”虽然在《政府采购质疑和投诉办法》第十八条有提示被投诉人包含被投诉的采购人、采购代理机构，在财政部发布的投诉书范本中提示“被投诉人1、被投诉人2……”但都未明确必须把采购人列为被投诉人。因此，从现有规章和相关规范性文件看，A公司的投诉书不把采购人列为被投诉人不能得出“不符合规定”的结论。而A公司的投诉书把代理机构列为被投诉人，符合《政府采购质疑和投诉办法》第十八条规定的投诉书应当具备的内容（一）关于投诉人和被投诉人身份信息的要求，因而财政局不能不受理A公司的投诉。其二，如果仅仅因为投诉书所列的当事人不全而不予受理供应商的投诉，对于供应商而言过于苛刻和不合情理，不符合优化营商环境的基本要求。供应商可能基于自己某些方面的考虑不愿意把更多的当事人写入投诉书中，这并不妨碍财政部门受理和处理投诉。财政部门在告知供应商修改补正投诉书后仍然缺少某些投诉相关当事人的，笔者认为，财政部门可以受理其投诉。

关于问题2，笔者认为，财政部门应当主动增加投诉当事人（投诉人除外）。理由有：其一，政府采购的采购人是采购项目的责任人，依法应当承担采购主体责任。作为责任人，在采购项目投诉处理中，采购人有权参与也应当参与投诉处理，否则无法体现和落实采购人主体责任。众所周知，投诉是政府采购活动中重要的程序，直接关系到采购项目和采购结果的判定，对于采购人有直接利害关系。尽管采购人可以委托代理机构参与投诉事项的处理，提交说明和相关材料，但把采购人列为被投诉人会在形式上和实质上加强采购人主体责任，避免采购人当“甩手掌柜”（供应商只投诉代理机构与采购人无关），将责任推给代理机构。从强化和落实采购人主体责任的要求看，采购人应当是被投诉人，而不应当仅将代理机构单独列为被投诉人。同时，如果投诉处理决定要求采购人承担责任或者对采购人权益造成影响，由于未将其列为被投诉人，采购人因而无法行使救济权来维护其合法权益。因此，本案例中A公司未将该项目采购人列为被投诉人，受理投诉的财政局依法应当增加采购人为被投诉人。其二，其他中标候选人与中标结果有利害关系，财政部门应当保障其知情权、参与权和救济权，主动增加其为相关供应商参与投诉处理。政府采购投诉处理是财政部门的行政行为，在依法作出行政行为时，行政机关应当遵循程序正当原则，依法保障相关当事人的权益，对于与投诉事项有利害关系的供应商，应当通知其参与到投诉处理中。国务院《关于印发全面推进依法行政实施纲要的通知》（国发〔2004〕10号）指出：要严格遵循法定程序，依法保障行政管理相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。《政府采购质疑和投诉办法》第二十一条第（四）项规定：“自收到投诉书之日起即为受理，并在收到投诉后8个工作日内向被投诉人和其他与投诉事项有关的当事人发出投诉答复通知书及投诉书副本”。此处的“其他与投诉事项有关的当事人”并不限于供应商在投诉书上所列的当事人，而是财政部门经过审查认为的凡是与投诉事项有关的当事人。本案例中，A公司对中标结果提起投诉，投诉处理的结果可能涉及到中标候选人的排序变化，从而影响中标结果，因此本项目的中标候选人当然是与投诉事项有关的当事人。投诉书只将排名第一的中标候选人（即中标人）列为相关供应商，财政局在受理投诉后，依法应当增加其他中标候选人为相关供应商，向其他中标候选人发出通知书及投诉书副本，保障其知情权、参与权和救济权。

相关启示

综上所述，程序正当是行政机关依法行政的基本原则和要求，财政部门在受理和处理投诉时，应当保障与投诉有关当事人的权益，对投诉供应商未将采购人列为被投诉人，未将其他有利害相关的供应商列为相关供应商的，财政部门应当依法主动增加投诉当事人，通知其参与投诉处理，保障其知情权、参与权和救济权。

需要指出的是，政府采购项目因质疑而引起的“投诉”不是举报违法行为的“投诉”。因质疑而引起的投诉本质是采购人和供应商在采购项目中出现了争议（供应商认为其权益受到损害），进而依法解决争议的一个法定程序，不是处理处罚采购当事人的违法行为，而是处理采购当事人的争议。举报违法行为的“投诉”才是处理处罚当事人。虽然某些争议是因采购当事人违法行为而引起的，但处理违法行为是另外一个程序（比如行政处罚的程序），并不在投诉处理当中解决。

政府采购的两方主体分别是采购人和供应商，供应商作为投诉人，相应的采购人就是被投诉人，合情合理。因此，在投诉书中写明采购人为被投诉人并不是要求财政部门处理处罚采购人，而是由于采购人要对采购项目负担主体责任，与投诉供应商对应，采购人应当是被投诉人。供应商和采购人都要正确理解和看待“被投诉人”，供应商不要误认为把采购人列为被投诉人就是要处理处罚采购人，就是得罪采购人；同时，采购人也不要误认为当被投诉人是出丑的事情，会脸上无光。采购人被投诉不等于就一定有过错，就一定违法违规，而是因为采购项目出现了争议需要解决，需要一个与投诉人对应的被投诉人身份罢了，仅此而已。

作者：沈德能 来源：中国政府采购报