行政法规无权限制民营经济组织参与公共资源交易

——民营经济促进法相关制度设计解读

　　党和国家早在多年前就已明确平等保护民营经济、促进民营经济发展，在宪法、相关法律和政策中均有体现。宪法第六条第二款规定，国家在社会主义初级阶段，坚持公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度。宪法第十一条规定，在法律规定范围内的个体经济、私营经济等非公有制经济，是社会主义市场经济的重要组成部分；国家保护个体经济、私营经济等非公有制经济的合法的权利和利益；国家鼓励、支持和引导非公有制经济的发展，并对非公有制经济依法实行监督和管理。党的十六大最早提出“两个毫不动摇”：毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展。党的十九大把“两个毫不动摇”写入新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，作为党和国家一项大政方针进一步确定下来。2025年政府工作报告提出，坚持和落实“两个毫不动摇”。
　　民营经济促进法以国家专项法律形式，对平等保护民营经济、促进民营经济发展作出系统性规定，是我国首部专门关于民营经济发展的基础性法律。将“两个毫不动摇”正式写入法律，既鼓励支持民营经济发展，又注重加强规范引导。该法有很多促进民营经济发展的制度设计，笔者认为以下内容尤为值得关注。
　　首先，民营经济与非公有制经济、民营经济组织与非公有制经济组织，是包含关系而非等同概念。民营经济促进法第七十七条规定：“本法所称民营经济组织，是指在中华人民共和国境内依法设立的由中国公民控股或者实际控制的营利法人、非法人组织和个体工商户，以及前述组织控股或者实际控制的营利法人、非法人组织。”“民营经济组织涉及外商投资的，同时适用外商投资法律法规的相关规定。”显然，由外商实际控制的外商投资企业，不属于此法所称的“民营经济组织”。民营经济组织应当是由中国公民实际控制的（包括间接控制），主要形式包括个体工商户、个人独资企业、合伙企业、农民专业合作社，以及由中国公民实际控制（包括间接控制）的有限责任公司和股份有限公司。
　　其次，完善民营经济组织获得公平竞争保护的机制。民营经济促进法第三条第三款规定了促进民营经济发展的“两平两同”原则，即“国家坚持平等对待、公平竞争、同等保护、共同发展的原则”，民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利。民营经济促进法第二章专章规定“公平竞争”。具体而言，一是市场准入负面清单制度，即国家实行全国统一的市场准入负面清单制度。市场准入负面清单以外的领域，包括民营经济组织在内的各类经济组织可以依法平等进入。二是公平竞争审查制度，即制定涉及经营主体生产经营活动的政策措施应当经过公平竞争审查，并定期评估，及时清理、废除含有妨碍全国统一市场和公平竞争内容的政策措施，保障民营经济组织公平参与市场竞争。市场监管部门负责受理对违反公平竞争审查制度政策措施的举报，并依法处理。据此，制定涉及经营主体生产经营活动的行政规范性文件、规章，不仅要进行合法性审查，还要进行公平竞争审查；认为行政规范性文件或者规章涉嫌违反公平竞争要求的，不仅可以通过规范性文件备案审查程序请求有权机关（上一级政府或本级人大常委会、部门所属政府等）进行审查，还可向相应级别的市场监管部门举报。三是公共资源交易平等对待制度，即公共资源交易活动应当公开透明、公平公正，依法平等对待包括民营经济组织在内的各类经济组织。除法律另有规定外，招标投标、政府采购等公共资源交易不得有限制或者排斥民营经济组织的行为。行政法规和地方性法规都不得出台限制或者排斥民营经济组织参与公共资源交易的规定。
　　第三，给予民营经济组织投资融资促进保护与优待。推行小微民营经济组织差异化金融服务政策。民营经济促进法第二十条规定，国务院有关部门依据职责发挥货币政策工具和宏观信贷政策的激励约束作用，按照市场化、法治化原则，对金融机构向小型微型民营经济组织提供金融服务实施差异化政策，督促引导金融机构合理设置不良贷款容忍度、建立健全尽职免责机制、提升专业服务能力，提高为民营经济组织提供金融服务的水平。同时，民营经济促进法第二十四条规定，金融机构在授信、信贷管理、风控管理、服务收费等方面应当平等对待民营经济组织；金融机构违反与民营经济组织借款人的约定，单方面增加发放贷款条件、中止发放贷款或者提前收回贷款的，依法承担违约责任。
　　第四，向民营经济组织收费罚款必须有法律依据。民营经济促进法第六十一条第三款规定，任何单位不得违反法律、法规向民营经济组织收取费用，不得实施没有法律、法规依据的罚款，不得向民营经济组织摊派财物。需要注意的是，《优化营商环境条例》第十四条第三款规定：“禁止在法律、法规规定之外要求市场主体提供财力、物力或者人力的摊派行为。市场主体有权拒绝任何形式的摊派。”《优化营商环境条例》第二十五条规定：“设立政府性基金、涉企行政事业性收费、涉企保证金，应当有法律、行政法规依据或者经国务院批准。”应该说，只有法律、法规可以就要求经营主体提供财力、物力、人力作出规定，除此之外要求经营主体提供财力、物力、人力的，均属禁止实施的摊派行为。同时，设立涉企行政事业性收费、涉企保证金，必须有国务院以上层面的法律依据，地方性法规无权设立。

      作者：江西省抚州市人大常委会法工委 黄璞琳

      来源：中国市场监管报