财政是国家治理的基础和重要支柱[1]，科学的财政体制有助于优化资源配置、促进社会公平正义、实现国家长治久安。我国财政体系包括中央财政和地方财政，县乡财政是我国地方财政体系的基石。县乡财政体制直接关系到我国基层政权的稳固、农村经济的发展、人民生活水平的提高，因此，研究现阶段我国县乡财政体制具有重大意义。
随着社会经济发展，我国依据时代要求和具体国情对财政体制进行了多次调整，为经济发展提供了财政制度保障。从1994年至今，我国财政体制已大致经历了从“分税制”到“省直管县”再到“乡财县管”的改革历程。其中“乡财县管” 体制明确规范了县乡两级的财政行为，取得了丰富运行成效。但随着社会进步，“乡村振兴”等战略的实施，该体制的不足也日益显露，新时代呼唤着新一轮的“乡财县管”体制改革。因此本文希望能够理清“乡财县管”的由来，探究该体制的核心作用机制，客观分析体制面临的问题及原因，努力为新时代完善“乡财县管”体制提出一些建设性意见。
一、绪论
（一）国内外研究现状综述
1.国外研究现状
国外学者对财政的研究方向主要有：对财政分权影响的研究、对财政分权与腐败关系的研究。
对财政分权影响的研究，如Dolores Jimenez Rubio(2011)基于对财政分权的探讨,提出分权具有提高医疗服务水平、促进公共教育等积极影响。[2]
对财政分权与腐败关系的研究，如Ruben, Zhuravskaya(2007)认为，尽管财政分权可以提高政府行政效率，但在行使权力时，地方政府可能会出于私欲而损害集体利益，从而滋生腐败。[3]
总的来说，由于财政体制的不同，国外学者的研究成果对我国完善县乡财政体制的可取之处是有限的，因此关注重点还是在国内研究现状。
2.国内研究现状
“乡财县管”体制自运行以来，就吸引了众多国内学者对其展开研究，研究角度大致有两种：宏观角度、微观角度。
从宏观角度探究“乡财县管”的学者，大多采取的研究思路是分析“乡财县管”的背景、现状并提出相应改善措施，比如马光荣（2023）[4]、姚鹏（2022）[5]等学者从宏观角度梳理了我国县乡财政体制的发展历程，分析了改革成果及面临问题，最后提出了完善措施，从他们的研究中可以获得对“乡财县管”背景、现状、未来发展方向的整体把握。
从微观角度研究“乡财县管”的学者，大致有两种选择。其一，针对体制运行具体某方面的问题展开精细研究，如田鑫（2020）针对“乡财县管”财政体制下国库集中支付工作展开研究,并提出取消乡镇国库实行县级国库集中支付存在诸多问题,需要进一步完善体制。其二，在某地开展实地调研，管中窥豹，获得对完善体制的看法，如宦莉莉（2021）对RG市“乡财县管”的现状进行了分析,探讨了问题产生的原因，并在充分借鉴先进经验的基础上,结合该地实际提出完善体制措施。
通过归纳可知，国内对于“乡财县管”的研究有较明显的同质化现象，比较缺乏从宏观加微观的整体视角对该体制进行全面探究，进而提出完善措施，使县乡财政可以更有效地提供公共服务，推进区域经济协调发展，满足时代发展的要求。
（二）本文的创新点和研究思路
通过已有文献综述可知，完善“乡财县管”体制需要重点关注国内研究成果。国内学者主要从宏观或微观的角度进行研究，鲜有学者结合宏观和微观整体角度对“乡财县管”进行探索。选择宏观角度的学者，比较缺少对具体问题的具体分析，提出的措施可能无法因地制宜；选择微观角度的学者，可能缺乏对体制作用机制的深刻认识，提出的措施比较碎片化，缺乏统一原则。因此，本文希望能够在研究视角上进行创新，综合考虑宏观、微观两个视角，对“乡财县管”进行更全面的研究，最终目的是提出既有统一原则性又有因地制宜性的完善体制措施，满足时代要求。
本文的研究思路是：首先，探讨“乡财县管”体制的由来、核心作用机制；其次，提出体制目前面临的问题；再次，客观分析体制面临问题的原因；最后，结合作用机制、现实困境、原因分析，提出既有统一原则又能因地制宜的完善体制的对策建议。
二、“乡财县管”体制概述
（一）“乡财县管”体制的由来
探究“乡财县管”体制的由来，需要梳理从“分税制”到“省直管县”再到“乡财县管”下的县乡财政体制改革历程，通过理清这一历程，我们可以分析得出运行“乡财县管”体制的原因，以及实行该体制期望达到的县乡财政管理效果。
1994年，为了扭转中央财政“两个比重”日益下降的局面，我国进行了“分税制”改革（集权性质）。改革主要明确了中央与省级财政的收支划分标准，没有涉及对省级以下财政的明确要求。因此，各省政府需自行确立县乡财政运行体制，但没有科学规范可循导致许多县乡财政产生收支失衡。
在分税制改革背景下，我国地方财政实行了符合国情的“市管县”财政体制，但随着时代变迁，原本适应分税制要求的“市管县体制”开始在一定程度上制约县域经济的发展，为了增强省级政府的宏观调控能力，减轻县乡财政积攒的压力，我国于2004年开始试点实施“省直管县”财政体制改革。同样地，改革并没有明确规范县乡财政的科学运行模式，分税制背景下积压的县乡财政问题未得到解决。
乡镇财政困难是运行“乡财县管”体制的直接原因。“分税制”改革和“省直管县”改革都没有彻底理顺县乡财政体制的运行模式，县乡财政体制面临着非常严峻的压力，积压了大量基层政府债务。除了上述压力外，21世纪初我国为了减轻农民负担逐步进行了“取消农业税”改革，却意外地加剧了乡镇财政的困难：改革大幅缩减了乡镇的财政收入，乡镇财政面临更严重的财政赤字，新一轮治理危机出现。在此背景下，为了规范县乡财政运行模式、缓解乡镇财政压力、助推县乡财政走上良性发展道路，“乡财县管”改革应运而生。2003年，“乡财县管”体制率先在安徽省试点，随后在全国各地推行，各地在坚持原则方针的基础上结合自身实际进行改革。
从“乡财县管”的由来可知，我国运行这一体制是期望建立规范的县乡财政运行模式，保障县乡财政的平稳运行，提高县乡财政的运行效率，促进地方经济与民生的协调健康发展。
（二）“乡财县管”体制的核心作用机制
《财政部关于进一步推进乡财县管工作的通知》(财预〔2006〕402号)明确指出，“乡财县管”的含义和内容是：保持乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、乡镇政府享有的债权和承担的债务不变。县级财政部门需要在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督。
各地在遵照上述要求的基础上，结合自身区域经济发展特点，进行了不同模式的“乡财县管”体制探索，大致可以归纳为乡镇管理核算模式、整体业务管理模式、集中统一核算模式等。众多模式作用的核心机制是相同的，本文将通过分析运行个例，以点带面，展现“乡财县管”体制的核心作用机制。
由于安徽省是实施“乡财县管”的先行地，为体制运行提供了基本框架和参考价值，所以本文选择以该省A区为例，通过介绍该地区的做法展现“乡财县管”的核心作用机制。A区主要从以下方面进行改革：
1.预算共编
在编制乡镇财政预算时，首先由区级财政部门按政策提出相应的预算安排指导意见并报同级政府批准，然后再由乡镇政府根据区级财政部门指导意见编制本级预算草案并按程序报批。
2.账户统设
取消贵池区乡镇财政总预算会计，由区乡镇国库支付中心统一代理、核算乡镇财政会计账务。
3.集中收付
乡镇财政预算内外资金全部纳入预算管理，各项乡镇财政收入缴入区乡国库，由区国库支付中心分类别进行核算，再按照“先重点后一般”的原则进行“集中支付”。
4.采购统办
各乡镇的采购支出，由乡镇提出申请，经区国库支付中心预算审核通过后，交由区采购中心进行“采购统办”。
5.票据统管
各乡镇使用的各类行政事业性收费票据，改由县区级财政部门统一管理，即“票据统管”。
从以上改革实例中，我们可以归纳总结出“乡财县管”体制的核心作用机制——“一原则两定位三职责”（见图“乡财县管”体制的核心作用机制）。
“乡财县管”体制的核心作用机制
一原则是指，“乡财县管”要坚持“乡镇政府管理财政的法律主体地位不变、财政资金的所有权和使用权不变、乡镇政府享有的债权和承担的债务不变”这一原则。
两定位是指，要明确县乡两级的财政角色定位。县级财政部门要在预算编制、账户设置、集中收付、政府采购和票据管理等方面，对乡镇财政进行管理和监督，帮助乡镇财政良性发展，是“管理者”角色。乡镇财政部门在县级财政的指导下编制本级预算、决算草案及预算调整方案，执行本级预算，在县级财政的帮助下获得良性发展，是“被管理者”角色。
三职责是指，县级财政对乡镇财政工作要进行事前指导、事中管理、事后监督。事前指导主要体现在预算共编；事中管理主要体现在集中收付、采购统办；事后监督主要体现在账户统设、票据统管。
我国县乡财政采取“乡财县管”体制后，通过“一原则两定位三职责”的核心作用机制，合理规范了县乡财政的运行模式，实现了县级财政对乡镇财政工作的“全面全程监控”，并且在“管理者”（县级财政）的帮助指导下，“被管理者”（乡镇财政）可以规范财政管理模式，同时促进乡镇政府的行政管理工作（廉政建设、保障工资等），然后在财政管理和行政管理的良性互动下，乡镇政府可以确保民生支出、履行相应职责并加快转变政府职能，进而提高了公共服务和管理水平。例如湖南省A县自实施“乡财县管”后，规范了乡镇财政收支行为、化解了财政债务风险、巩固了农村税费改革成果、促进了地区经济的发展。
三、“乡财县管”体制面临的问题
早期的“乡财县管”重点强调由县级财政管理乡镇财政，使得财权集中在县级，县级财政帮助乡镇财政进行发展，在当时这种体制有效地保障了乡镇工资发放、机构正常运转。2018年，我国决定实施乡村振兴战略，此后乡镇政府需要承担强农惠民、乡村振兴等使命任务，面临越来越多的使命职责和支出责任，开始需要财政自主权。然而，原有的“乡财县管”体制并不能完全适应时代发展，乡镇财政工作面临了诸多实际问题和现实考验。为了适应新时代的社会经济发展需求，助力深化“乡财县管”体制改革，促进县乡经济健康发展，我们要加快分析“乡财县管”体制面临的问题，为找到解决措施提供方向。
（一）乡镇财政增收积极性不高
“乡财县管”体制，一定程度上影响了乡镇财政组织收入和发展经济的积极性。原本经济就比较发达的乡镇认为“乡财县管”限制了自身发展的灵活性和财权自主性，心有不满，不愿意积极主动发展经济。而有些经济原本就落后的乡镇则认为反正有县级财政的兜底保障作用，便不重视发挥自身主观能动性去开源节流，促进乡镇进一步发展，产生了对县级财政“等、靠、要”的依赖心理。乡镇财政增收积极性不高，不仅影响乡镇一级财政的平稳运行，而且增加了县级财政的工作负荷和资金管理风险，加大了县级财政运行的压力。譬如，江西东部一典型农业小县――K县，在实行“乡财县管”的财政管理体制后，乡镇人员工资和运转经费由县级财政进行兜底保障，同时又取消对乡镇财政收入目标管理考核（没有考核但对乡镇完成财政计划还是有要求），这样乡镇干部从财政收入考核的压力下解脱出来，可以腾出更多精力抓其他各项公共服务及社会管理工作，但另一个问题也随之而来，那就是乡镇抓财政收入的动力不足，并助涨了等靠要的思想，因此给县财政增加了极大的压力。
（二）乡镇财权与事权不匹配
“乡财县管”体制名义上保留了乡镇财政对本级财政资金的所有权和使用权，但实际上大部分乡镇财权均划分至县级，在新时代赋予乡镇财政更多的支出责任背景下，乡镇财政面临着财权与事权不匹配的局面。乡镇财权与事权不匹配有很大影响，一方面，导致乡镇财政运行面临压力与风险，不利于乡镇财政平稳运行、良性发展；另一方面，导致乡镇财政无力承担既定的支出责任，公共服务供给难以满足公众需求，不利于提升基层政府治理和服务水平。财政部厦门监管局发文指出新形势下基层财政运行存在的困难之一是财权与事权不尽匹配，上级出台政策，具体由乡镇实际执行的情况屡见不鲜，导致乡镇财政预算编制缺乏可操作性。同时，按照现行的财政体制和支出需求，乡镇基本运转的财力主要靠向上争取项目资金、政策性增支等，因此预算编制时难以充分考虑，全部收支列入预算难度较大，收支矛盾无法解决，导致乡镇财政运行面临压力与风险。
（三）乡镇财政监督乏力
由于多种原因共同作用，许多乡镇财政监督乏力，出现对资金使用管理不重视，财政资金账户管理程序不严密，票据报销流程不规范等现象。在新形势下，如果不能解决好财政监管问题，乡镇财政资金的使用效力会大大降低，无法更好地为政府履行职能服务，会制约乡镇经济发展，并影响乡镇政府在群众心中的威望，影响政府形象，不利于乡镇长远发展。财政部山东监管局发文指出山东省某镇实行“乡财县管”体制后，乡镇财政所由县财政局派驻机构统一下划乡镇管理，属地管理，作为地方政府管理下的一个普通站所，乡镇财政所在财务收支监督上的独立性受到了直接影响，财政监督极易出现“不敢管、不能管、管不了”的现实问题，监督职能弱化的情况日益凸显，不利于乡镇财政资金规范管理和风险防范。
（四）人员素质和信息化管理水平不高
随着时代发展，乡村振兴等战略的实施，乡镇政府需要承担强农惠民、乡村振兴等使命任务，面临越来越多的使命职责和支出责任，相关工作的开展对乡镇财政工作人员素质提出了更高的要求，提高信息化管理水平对于运行“乡财县管”体制十分必要。但实际财政工作中，很多乡镇人员素质和信息化管理水平还不能满足现实需要。譬如，山东省某镇目前财政所干部共4名，其中正式员工仅2名，擅长信息管理业务的人员不足，难以做到落实各项工作、提高信息化管理水平，形成资金潜在安全隐患的同时严重影响财政工作的规范性开展。即乡镇财政存在的人员素质不高、信息化管理落后等情况制约着乡镇财政工作水平的提高，尤其是机构改革后，大量优秀基层财政干部被借调或直接调整到其他部门工作，乡镇财政不少岗位由其他部门的干部或编外聘用人员充任，并且年轻干部愿意沉下心来钻研乡镇财政工作的不多，很多干部一心放在公考、遴选上，而老同志又难以跟上日新月异的财政改革步伐，导致乡镇财政工作既“无心”也“无力”。（作者：湖北武汉市江汉大学法学院公共管理系 祝学文、王梓祎）
[1] 参见《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，人民出版社2013年版。
[2]Dolores Jimenez Rubio. The impact of fiscal decentralization on infant mortality rates: Evidence from OECD countries[J]. Social Science & Medicine,2011,73(9)
[3]Ruben, Zhuravskaya Decentralization and Political Institutions[J]. Journal of Public Economics,2007,91:2261-2290
[4]马光荣,张玲.“乡财县管”改革、基层政府治理与经济发展[J].金融研究,2023(01)
[5]姚鹏,李金泽,孙久文.县乡财政支出集权能增加地方民生性支出吗？[J].中国农村经济,2022(02)
来源： 中国政府采购网
