本文以国家发展改革委等13部委联合印发关于完善投标担保制度相关文件为契机，梳理了投标保函保单的历史渊源，分析了投标保函保单的基本功能，比较了投标保函保单与传统现金投标保证金之间的功能异同，对信用信息能否替代投标保证金问题进行了延伸思考。
一、投标保函保单的渊源
所谓投标保函保单，是招标投标实务界对金融机构、担保机构和保险机构为投标人开具的用于投标担保的保函和保险单的约定俗成的连体简称。投标保函保单作为招标投标实践中可供选择的投标担保升级方式，对于传统现金方式投标保证金具有替代性，两者都是目前存在着的招标投标交易担保方式。由于投标担保的对象不是仅限于工程建设项目，因而投标担保并非完全从属于工程担保范畴，但两者在招标投标制度变迁过程中总是较为紧密地纠缠在一起并相互影响。
第一，工程担保和投标担保是由来已久的国际惯例。一般认为，美国是工程担保的发源地。1894年，美国通过第一部工程担保法案《赫德法案》，该法案规定所有公共工程必须事先取得工程担保。工程担保主要依靠信用手段来增强项目管理中各个主体之间的责任关系，据此有效转移工程违约风险，以保障工程建设能够顺利完成。美国工程担保制度的有效运行，引起许多国家先后进行效仿并在法律法规上作出了工程担保规定。工程担保也逐渐衍生出投标担保、履约担保、分包担保和完工担保等很多种担保种类。
第二，我国自改革开放以来一直在努力推行工程担保和投标保函制度。为帮助建筑企业“走出去”并适应国际化的建设工程招标投标环境，2005年10月，原建设部建筑市场管理司印发《关于选择深圳、厦门等市作为推行工程担保试点城市的意见》（建市招函〔2005〕73号，以下简称《意见》）。《意见》确定深圳、厦门、青岛、成都、杭州、常州等六市作为推行工程担保试点城市。2019年6月，住房和城乡建设部、国家发展改革委等6部委印发《关于加快推进房屋建筑和市政基础设施工程实行工程担保制度的指导意见》（建市〔2019〕68号，以下简称《指导意见》）。《指导意见》提出，要通过加快推进实施工程担保制度，推进建筑业供给侧结构性改革，激发经营主体活力，创新建筑市场监管方式，适应建筑业“走出去”发展需求。加快分类推行投标担保、履约担保、工程质量保证担保和农民工工资支付担保。明确要求推行工程保函替代保证金，大力推行投标担保。对于投标人在投标有效期内撤销投标文件、中标后在规定期限内不签订合同或未在规定的期限内提交履约担保等行为，鼓励将其纳入投标保函的保证范围进行索赔。招标人到期不按规定退还投标保证金及银行同期存款利息或投标保函的，也要作为不良行为记入信用记录。
第三，投标保证金和投标保函保单发挥着一定的投标担保作用。投标保证金是指投标人按照招标文件的要求向招标人出具的，以一定金额表示的投标责任担保。其实质是为了避免因投标人在投标有效期内随意撤回、撤销投标或中标后不能提交履约保证金和签署合同等行为而给招标人造成损失。投标保证金除现金外，可以是银行出具的银行保函、保兑支票、银行汇票或现金支票。《招标投标法实施条例》第26条第2款规定：“依法必须进行招标的项目的境内投标单位，以现金或者支票形式提交的投标保证金应从其基本账户转出。”
我国的投标保证金实际操作最早究竟出现在何时？有业内人士认为，在我国作为一种经济活动的招标投标历史很长，投标人提交投标保证金的历史大概与招标投标的历史一样久远。改革开放以后，在国家层面对投标保证金的规定和做法有据可查。1996年11月，原国家经济贸易委员会颁布《机电设备招标投标管理办法》，该办法第17条规定，投标方履行“交纳投标保证金”义务。在2019年6月以前的招标投标实际工作中，投标人一般以现金或现金支票形式提交投标保证金；在实行电子化招标投标（电子化公共资源交易平台）的省市，投标人一般以某种保密方式经由电子银行提交保证金，这在本质上依然属于现金方式的投标保证金。
投标保函保单部分地代替投标保证金，则集中出现在2019年6月《指导意见》出台之后。所谓的公共资源交易“金融服务”平台和电子投标保函保单也同步出现。有人还对工程领域电子投标保函的运行模式进行了研究，总结了电子投标保函运行的专线直连、自建标准接口及第三方独立平台等三种模式。
二、投标保函保单的功能
招标投标作为一项经济活动已经形成了一整套制度。从组织主体角度来看，招标投标制度的基本要素包含了招标人、投标人、代理机构、评标专家、平台运行服务机构和监管机构等。从组织主体以外的角度来看，基本要素还包括交易平台、交易场所、交易对象、交易规则、招标文件、投标文件和投标保证金或投标保单保函等。综合起来看，投标保函保单的正向功能有以下几个方面。
第一，对于投标人的功能。在招标人和投标人相互之间的交易对手关系中，具体到一个交易对象（通常就是指项目）时，往往是一个招标人对着多个投标人。投标保函保单涉及全部投标人，因此对于投标人的功能具有广泛性。归纳起来，投标保函保单对于投标人至少有以下功能——①减少投标人资金占用量；②降低投标交易成本；③提高投标并发能力（同时多方投标）；④提高具有资格参与多个项目的投标机会和中标机会。
第二，对于招标人的功能。《招标投标法实施条例》明确规定招标人可以在招标文件中明确要不要投标人提交投标保证金或投标保函保单，招标人是投标保函保单或投标保证金的主张方。从这个层面上来看，投标保函保单（或投标保证金）对于招标人的关联性较强，相应的功能主要包括——①在投标人违约后得到保证金等额补偿；②消除招标人设置招标隐性壁垒嫌疑；③降低招标人依托投标保证金或投标保函保单设置决定权而进行权力寻租的廉政风险。
第三，对于交易平台运行服务机构的功能。一般来说，各级各地公共资源交易中心是交易平台的主要运行服务机构。投标保函保单通常是一份份电子文档，具有与投标保证金等同的赔偿招标人的能力，但财务人员单方却很难将其“变现”，这与投标保证金在专户内有可能被挪用甚至被贪污的特点截然不同。投标保函保单对于交易中心的功能主要集中在两个方面——①减轻投标保证金清退工作负担；②降低负责收退投标保函保单财务人员的廉政风险。
第四，对于评标专家的功能。评标专家评标时，面对的主要是来自多个投标人的多份投标文件。与投标文件一并提交的投标保函保单一般都由担保人固定了格式和内容，评标专家对投标保函保单仅需作出有和无的简单判断，投标保函保单的功能主要包括——①减少投标文件基础数据量；②提高评标专家清标效率。
第五，对于监管部门的功能。从机构设置惯例来看，负责招标投标等公共资源交易综合监管的机构设置往往人数较少，这与每天乃至每年的实际交易项目数量和投标人数量形成鲜明的反差，所以投标保函保单对于监管部门的功能是显而易见的——①投标保函保单使得监管内容颗粒度变大而降低监管工作强度；②降低处理交易对手法律纠纷的复杂性。
三、投标保函保单与投标保证金的功能比较
投标保函保单作为招标投标制度的一项要素，对于投标保证金具有升级意义的替代性，就必然具有不同于投标保证金的某些新功能。投标保证金和投标保函保单两种不同的交易担保方式各有利弊。但从总体上看，投标保函保单的功能远远多于投标保证金（见表1）。
四、延伸思考
在招标投标理论界和实务界通常可以听到关于用信用信息代替保证金的一些提法，本文就这一问题简要谈谈自己的看法。
首先，工程担保乃至投标担保具有基于市场力量的风险分担机制。无论是国外还是国内的工程担保实践都表明，工程担保是一种来自市场力量的第三方担保，其制度变迁的方向偏颇和周期长短都与市场经济的发达程度、市场成熟度和法制建设状况紧密相关。市场经济越发达、市场成熟度越高、法制建设状况越好，工程担保甚至投标担保的担保主体的总体力量就越大、风险承受能力就越强。工程担保乃至投标担保的风险分担机制是符合市场经济规律的，因而具有较强的生命力。
其次，信用信息介入招标投标活动时具有基于数据资源和算法的风险预警能力。通俗地讲，信用信息是基于经营主体有无既往“黑历史”和“不良行为”的一种负面定量画像，其“画全率”和“画准率”并不能完全做到百分之百。在一对一情况下（比如某银行准备放贷给某企业或个人），信用信息就具有很强的风险决策辅助能力。但在一对多情况下（比如某个招标人就某招标项目面对多个潜在投标人），相关信用信息对多个潜在投标人的负面定量画像就极有可能存在不公平的情形。尽管如此，信用信息在招标投标活动中基于数据资源和算法的风险预警能力并不能予以抹杀。
最后，信用信息尚不宜完全取代投标保证金或投标保函保单而成为投标担保要件。这是由信用信息对于多个潜在投标人共同参与某项目投标时可能存在的不公平性以及信用信息不具有对招标人的补偿功能而决定的。信用信息可以让投标人“丢分”，而不宜让投标人尤其是中小微企业投标人失去投标和中标机会。如果让信用信息完全取代投标保证金或投标保函保单而成为投标担保要件，或有因此产生新的招标投标隐性壁垒之嫌。
作者：吴剑明 董晓兰 吴 雪
作者单位：昆明市公共资源交易中心
来源：《招标采购管理》2023年第7期
