近年来，为全面贯彻落实《深化政府采购制度改革方案》和《优化营商环境条例》有关要求，积极构建全国统一开放、竞争有序的政府采购市场，各地纷纷出台了优化政府采购营商环境的举措。总体来看，这些举措对持续深化“放管服”改革，有效发挥政府采购政策功能，切实降低政府采购制度性交易成本，保障各类市场主体公平公正地参与政府采购活动，发挥了积极的作用。但与此同时，笔者发现，部分举措无法有效满足政府采购差异化的需求，还有待完善。

保证金

政府采购涉及的保证金主要是投标（响应）保证金和履约保证金。按照政府采购有关法律法规的要求，投标（响应）保证金不得超过采购项目预算金额的2%，履约保证金不得超过政府采购合同金额的10%。

在政府采购活动中，缴纳保证金主要是供应商为参与政府采购竞争和接受合同授予所提供的一种担保。其初衷和出发点是维护政府采购的严肃性，减少随意弃标，促进供应商诚信履约，保障采购人合法权益。

但各地为优化政府采购营商环境，大多采取了取消投标保证金，甚至取消履约保证金的措施。暂且不论这种做法是否违反了政策规定，就其本身而言，虽然降低了供应商参与政府采购活动的成本，减少了资金占用，但同时也带来了负面影响。没有保证金的约束，一些不良供应商恣意妄为，如提供虚假材料投标或响应、恶意串通、无正当理由拒绝与采购人签订合同、不严格按照合同认真履约等。因此，笔者认为，在政府采购活动中采取“一刀切”的方式取消投标（响应）保证金或履约保证金，是否合理、有无必要，值得商榷和思考。

价格折扣

中小企业是我国国民经济的重要增长点，是社会稳定的重要基础。近年来，受经济下行的影响，各类市场主体尤其是中小企业受到的冲击较大，普遍存在市场订单较少、竞争激烈以及经营困难等问题。

为充分发挥政府采购政策功能，帮助中小企业纾困解难，促进中小企业健康发展，《政府采购促进中小企业发展管理办法》规定，政府采购项目采取专门面向中小企业、预留采购份额、价格扣除等方式予以支持。2022年5月24日，国务院研究出台扎实稳住经济的一揽子政策措施，其中提出要加大政府采购支持中小企业的力度，将面向小微企业的价格扣除比例由6%—10%提高至10%—20%。财政部国库司第一时间作出反应，于2022年5月31日印发了《关于进一步加大政府采购支持中小企业力度的通知》，就加大政府采购支持中小企业力度提出细化要求。

随后，各地积极贯彻落实政府采购支持中小企业的政策。但部分地方对政策“加码”，将小微企业的价格扣除比例一律按照20%执行。笔者认为，这种一律不区分项目特点、内容、采购需求的做法，虽然对小微企业的支持力度较大，但却挤压了其他企业的参与空间。以牺牲其他企业来保护小微企业是否妥当，有待商榷。

电子保函

目前，各地在优化政府采购营商环境的过程中，为降低供应商制度性交易成本，大多取消了投标保证金。没有取消投标保证金的，往往将其改为投标保函，履约保证金也相应改为履约保函。同时，不少地方推出了预付款制度，并将其纳入保函范围。

这些保函一般由银行、担保机构等相关金融机构出具。最初是纸质形式，现在基本是电子形式，即电子保函。电子保函由相关金融机构开具，为供应商在参加政府采购活动时需要履行的相关责任作出担保。它替代了传统的保证金，不仅减轻了供应商的财务压力，而且提高了资金的使用效率。供应商只需缴纳较低的担保费，即可获得电子保函，此举受到广大供应商的欢迎。

但笔者认为，还应对其风险性给予更多重视。一旦供应商违约，就会涉及相关金融机构的赔付和追索等问题，事情就会变得复杂。因此，金融机构的履约能力、赔付能力、赔付流程和风险控制等，是在应用和推进电子保函过程中需要特别关注的内容。换言之，不能想当然地认为这是市场行为、风险可控，否则一旦出现拒赔或者赔付不及时等情况，就会损害采购人的合法权益，失去对供应商行为的约束作用。

救济措施

目前，各地纷纷出台相关措施，积极完善政府采购救济制度，畅通和拓宽政府采购申诉渠道，方便供应商维权，切实保障了供应商的合法权益。

但实践中，一些供应商过度行使自己的权益，只要其诉求没有得到满足，就认为自身权益受到了侵犯，于是不断利用质疑、投诉、举报、留言、信箱、热线电话等渠道，对某种事项反复进行申诉，并不关心该事项是否合理合法。

有些财政部门在处理上述情况的申诉时，针对多个渠道进行办理，不仅重复工作，消耗了大量精力，而且最终还要取得该供应商的满意度评价，才算是办理完结。笔者认为，这种一味包容的做法，既加重了财政部门的负担，也助长了恶意投诉的不良风气。

因此，笔者建议，应不断完善惩戒办法，优化救济措施。对具有合理诉求的供应商，予以保护。对那些以身试法、恣意妄为的供应商，应加大处理处罚力度，形成有效震慑。

政策功能

政府采购政策功能与优化营商环境有着紧密的联系。政府采购政策功能发挥得好不好，关系到营商环境的优化程度。目前，政府采购政策功能主要包括支持绿色低碳、促进中小企业发展、助力乡村振兴、扶持民族产业以及推动科技创新等。总体来看，其在政策导向、调节市场、鼓励创新以及保护弱势群体等方面发挥了不可忽视的作用，有利于实现国家经济和社会发展目标。

但笔者认为，目前还存在着一些薄弱环节，主要表现在各地政府采购的总体规模偏小，占财政支出的比重偏低，限制了政策功能作用的充分发挥；政府采购与财政其他支出与管理政策衔接得不够紧密，削弱了政策功能的执行效果和影响力。

因此，笔者建议，在不断提高政府采购总体规模、加强财政相关政策衔接的前提下，可根据经济社会发展形势、各项政策实施成效等，按照轻重缓急的原则，对政府采购各项政策功能予以优化、予以排序，进一步发挥政府采购政策功能的作用，持续优化政府采购营商环境。

（作者：孙卫国，作者单位：安徽省财政厅）

来源：中国政府采购报