高校大宗食材包括米、面、食用油、果蔬、调味品等，是高校科研教学生活保障最重要的一个环节。高校大宗食材采购的效果直接关乎全校师生的食品安全，也关乎师生的幸福感和满意度。然而，如何合法依规地采购到保质保量、物有所值的食材，一直是困扰高校采购人的难题。本文聚焦高校大宗食材采购涉及到的五个热点问题展开探讨。
问题一 大宗食材采购是不是政府采购？
大宗食材采购是否属于政府采购，取决于各学校食堂的管理模式和资金来源。不同管理模式下的情况和分析如下：
第一种：食堂由后勤部门成立的实体企业独立经营。后勤部门成立独立法人的公司，自负盈亏。这种资金来源是来自于公司账户，不必纳入高校预算管理。这种经营模式的大宗食材不属于政府采购。
第二种：学校将食堂委托给第三方经营管理，学校只负责第三方运营公司的遴选。这种情况，采购食材的资金不是由学校支付，自然也不能算作政府采购。
第三种：食堂由后勤部门经营管理，但后勤部门属于学校部门之一。后勤部门为学校行政部门之一，虽然一般有单独的账户，但是账户“挂”在学校大账上。
对于第三种情形，业界对大宗食材采购是否属于政府采购存在分歧。一种观点认为，根据政府采购法的相关规定，政府采购是指“使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”，“财政性资金是指纳入预算管理的资金”。按照《事业单位财务规则》（财政部令第108号）规定：“事业单位应当将各项收入全部纳入单位预算，统一核算，统一管理。”高校作为事业单位，其大宗食材采购应当属于政府采购。
另一种观点则对高校食堂收入是否纳入预算管理提出异议。该观点认为，按照《事业单位财务规则》（财政部令第108号）规定，事业单位收入是指“事业单位为开展业务及其他活动依法取得的非偿还性资金”，而高校食堂大宗食材采购经费源于高校师生支付的费用，本质上只是由高校代为收取，最终需支付给食材供应商，应该和代收教材费等类似，不需要执行政府采购。
问题二 如何确定采购需求？
大宗食材项目采购的最大难点和痛点，就是部分食材的采购需求难以描述和评价。
首先，食材过于普遍和常见，其采购需求难以用标准衡量。除了满足国标、外表和新鲜度的要求外，更高的技术指标难以提炼。例如，米的品种有很多，但是采购人很难对米的口感、营养、香气等方面提出具体的要求，只能依靠供应商的自我声明或者使用人的反馈，但使用人的反馈在采购环节很难体现。
其次，部分食材品种多而杂，技术需求难以覆盖全面。以调味品为例，南京大学2023年度这一采购项目包括调味品300余种，预算544万元。不同的调味品可能有不同的质量标准、保存条件、使用方法等，采购要求很难完整、准确、全面列举。
食品安全是高校食堂的生命线，关系到广大师生的健康和安全。然而，食材市场上同类产品众多，质量良莠不齐，如何科学、合理、完整地制定采购需求，是高校食堂面临的一大难题。希望财政部门和食品监管部门能够出台相关的需求标准，明确食材的品种、规格、等级等要求，同时加强对食材的检测和监督，确保高校食堂的食品安全。
问题三 如何划分采购包？
大宗食材采购项目如何划分采购包更合理，有以下几点建议：
第一，采购包划分应遵循有利于合同履行原则。例如，普通牛羊肉和清真牛羊肉，虽然都是属于牛羊肉，但清真牛羊肉的加工、储运、销售需要符合特定的饮食习惯，为了尊重和保障相关民族成员在饮食方面的习俗，必须分开采购。
第二，采购包划分应遵循有利于竞争原则，应避免项目划分太大，影响竞争。例如：冷鲜鸡鸭、牛羊肉、猪肉，在政府采购分类目录中，都属于禽畜肉类。但是在实际生活中，各自领域的供应商产品优势不同，分开更有利于竞争。
第三，除以上两种情况外，采购包划分应按照应合尽合的原则。属于同一品目的，尽量归属于同一个项目，可以避免被认为故意拆分规避招标。不属于同一品目的，比如政府采购分类目录里将蔬菜、食用菌和薯类进行了区分，但在采购执行时，也建议归并在一个采购包中采购。
问题四 如何应对食材市场的产品价格波动？
食材的供需关系受到季节、气候、灾害、政策等因素的影响，导致食材价格上下波动。这对采购人和供应商都带来了风险和挑战。在实际操作过程中也有两种做法。
做法一，在采购过程中食材按浮动比例报价，供货价格等于“基准价+固定价”的浮动比例。缺点在于，部分食材的基准价难以确定，例如，价格浮动最大的食材莫过于蔬菜和鸡蛋，在南京市本地，没有一家机构能够及时给出一个公允的基准价，且不同地区的基准价也不一样，这就给采购人和供应商带来了很大的操作难度和风险。
做法二，在采购过程中食材按当前市场价格报价，遇到价格波动的情况，再进行调价。在采购时预先设定好价格调整的标准和流程，当某种食材的价格波动达到调价的幅度时，按照预定的标准和流程进行调价。这种做法的缺点在于：在采购过程中，供应商往往故意以低价谋取中标，中标后再谋取调价。低价中标给采购人带来的履约风险非常大，一旦内控机制不健全，谋取调价的过程也极易引发廉政风险。
因此，建议采购人在进行采购前，先做好市场调研和专家论证，分析不同食材品种的价格波动因素和规律，选择合适的报价方式。同时，制定一套以非必要不变动的原则为主，以完整缜密的内控流程为辅的价格调整机制，确保食材供货价格的合理稳定。
问题五 如何应对供应商的违约？
食材供应商的违约是指供应商在合同履行过程中，未能按照合同约定的时间和数量向采购人交付食材，或者交付的食材不符合合同约定的质量要求。食材供应商的违约行为严重影响食堂的正常运营，甚至引发安全和稳定问题。
首先，可采用收取履约保证金方式。收取履约保证金虽然增加了供应商的违约成本，可起到惩罚和预防的作用，但按照政府采购的相关法律法规规定，采购人最多只可以收取合同金额的10%作为履约保证金。在实际工作中，这种方式的效果并不明显。因为一旦供应商违约，采购人除了扣除履约保证金外，还需要重新进行采购，这会增加采购人的时间和成本。因此，采购人还需要采取其他的采购措施，来保障食材的正常供应。
其次，可采用信用评价的方式，即在采购过程中，对供应商的履约情况进行记录和评价，形成供应商的信用评价档案，作为今后采购的重要参考依据。这种方式的优点是，可以建立供应商的长期激励机制，促进供应商的诚信经营，也可以为采购人提供更多的信息和选择，提高采购的效率和质量。这种方式的缺点是，目前在政府采购领域并未形成有效的供应商评价体系，无法对其不诚信的履约行为作出有效制约。建议财政部门建立统一的供应商诚信管理制度，对各类不诚信行为进行惩戒，行为恶劣的，可以限制其市场准入。由此引导供应商遵守诚信原则，打造诚信公平的营商环境。
再次，可以将大宗食材纳入框架协议采购范畴，在采购过程中，通过框架协议采购确定多家入围供应商，保证食材的供应。这种方式的优点是，可以提高采购的灵活性和应急能力，也可以增加供应商的竞争压力，促使其履约。但按照《关于促进政府采购公平竞争优化营商环境的通知》（财库〔2019〕38号）和《政府采购框架协议采购方式管理暂行办法》（财政部令第110号）的规定，大宗食材采购并不属于可以使用框架协议采购的情形。
最后，高校大宗食材采购是一项重要而复杂的工作，涉及到安全甚至稳定等多方面的因素。希望主管部门能对高校大宗食材采购问题给予充分的重视，考虑到采购问题中的痛点和难点，赋予采购人更多的自主权。(作者单位：南京大学招标办公室)
来源：中国政府采购报
