“政府采购履约保证金收不收，其实跟打扑克牌是一样的道理。采购人手中有什么牌，能够怎么出，这都需要通盘考虑。”谈及政府采购履约保证金的收取，中贸国际工程招标（北京）有限公司负责人成凯表示，是否收取履约保证金，需要根据项目特点、市场供应情况、履约周期、结算方式等多种因素综合考虑。

当前，各地相继出台了规范履约保证金收取与退还的政策，但履约保证金的收取情形、与质量保证金（以下简称“质保金”）区分等问题还有待厘清。

履约保证金管理“哪家强”

对于履约保证金管理，多地已出台相关规定。

山东省财政厅近日发文规定，对后付费项目原则上不再收取履约保证金，不得拒收供应商以银行、保险公司出具保函形式提交的履约保证金，采购人应于政府采购合同履约验收合格后5个工作日内退还履约保证金等。

值得关注的是，山东省财政厅还提出，将探索建立保证金第三方托管模式。由金融机构执行收缴、退还程序操作，按照规定时间，实现自动退还、自动计算延迟利息、自动上缴国库等功能，从机制上推动解决采购人、采购代理机构挪用、滞压保证金问题。

事实上，各省近来密集制定规范保证金收取与退还的政策，目的在于解决企业资金滞留、占压问题，减轻企业负担。这与当下财政部要求优化政府采购营商环境与支持中小企业发展等要求是相符的。但像山东省财政厅这样较为明确规定履约保证金免收情形、退还时限并探索新方式的，国内还不多。

按照财政部要求，各地均制定相关规范保证金收取举措，大多数省份规定，应根据项目特点、市场状况、供应商诚信、履约周期长短、结算方式等情况综合考虑减免履约保证金，保证金应以非现金形式收取，在采购合同中约定履约保证金退还的方式、时间、条件和不予退还的情形，明确逾期退还履约保证金的违约责任等。

“法律法规没有明确履约保证金的相关期限问题，也未对履约保证金的收取情形作明确规定，对履约保证金与质保金未作区分。实际上，履约完成后就应当退还履约保证金。但实践中，采购人为免责或占据主动，多数情况要求履约保证金保留一年，对企业而言负担较重，亟须规范管理。”山西省公共资源交易中心（以下简称“中心”）副主任申志纯表示，当前履约保证金的收取与退还还存在诸多问题需要解决。

收与不收要分情况

“对于履约保证金的收取，采购人‘一刀切’的做法是不可取的。”陕西中技招标有限公司副总经理刘媛认为，收取履约保证金有法律依据，且有其作用与功能，但由于相关法律法规并未明确规定履约保证金收取与否的情形，各地对于是否收取履约保证金判断的标准和原则不尽相同，但也存在一些共性。确定一个采购项目是否收取履约保证金以及收取比例，采购人通常会结合项目金额、履约周期以及可能出现的风险等因素考虑。

根据实践情况，中机国际招标有限公司总经理岳小川总结了可以收取履约保证金的4种采购项目：一是定制产品采购项目。如，软件定制开发，此类项目往往具有研发上的不确定性。二是履约周期长的采购项目。如，长周期服务类项目。三是采购金额大的项目。大型设备采购就属于此种类型。四是风险大的采购项目。工程项目往往属于此种类型。

刘媛对上述总结给予了肯定。同时，她强调，对于项目实施过程相对复杂，主观因素对工期和质量影响较大的项目，如，工程建设项目，需要收取履约保证金。大型装备类、电梯、锅炉等项目，专业性较强，金额大，并且需要考虑项目后期的安全施工要求、工期要求、能源管理要求、生命周期成本等诸多因素，需以收取履约保证金的形式来保证供应商按约定的质量和工期条款履行合同。

从国际上来看，联合国《采购指南》（6.1修订版）列出10种建议收取履约保证金的情形：将要购买的货物、工程或服务具有较高的价值；请购的紧迫性，例如，货物必须在雨季前运抵国内或施工；紧急情况，例如，生死攸关的情况；原材料价格上涨（即供应商撤回投标的风险较高）；以前与选定供应商的合作不愉快；联合国项目事务署不了解的新承包商；最低价格与第二最低价格有显著性差异；本合同所涵盖的产品种类繁多（存在无法交付的风险）；易碎品（搬运时损坏风险大）；捐助者附加的条件要求使用履约担保。

对于少收、免收履约保证金的项目，岳小川认为有3类：第一类是标准化产品。如，计算机、电子产品等。第二类是现货产品。第三类是与供应商长期合作的项目。通常情况下，金额较小的通用货物采购项目不考虑收取履约保证金。这是因为此类项目资金量小，市场货源充足，供货周期短，采购人对风险有控制的把握。

实践中，物业服务类、协议供货等项目一般也不收取履约保证金。申志纯告诉记者，在山西，中心接受委托的物业服务类、协议供货类采购项目，不收取履约保证金。专门面向中小微企业的采购项目或与公共服务、疫情防控、突发紧急事件相关的采购项目，鼓励采购人少收或免收履约保证金。

陕西物业服务类项目同样不收取履约保证金。对于物业服务类项目，采购人一般采用月付或者季付的付款方式，服务期限较长，付款周期也相应较长，并有严格的履约考核标准，承接物业服务类项目的又多是中小微企业，为减轻中小微企业负担，物业服务类项目不收取履约保证金。

质保金收取惹争议

采访中，多位受访者表示，质保金是各地实践中普遍存在的痛点。

质保金，多出现在工程建设项目中，用以保证施工质量的资金，一般在建设工程承包合同签订之前，预先交付给建设单位。对此，住房和城乡建设部、财政部联合发布的《建设工程质量保证金管理办法》有专门的规定。

财政部国库司曾在咨询留言回复中提到，政府采购货物和服务采购项目收取质保金没有法律规定，因此，不得收取。采购人可以延长履约保证金的期限，但必须在合同中明确约定。

在各地的政策中，较少有省份明确规定质保金的收取问题。但江西省南昌市在相关政策文件中明确规定，采购人应按照合同约定及时退还履约保证金，履约保证金不得转为质保金。

“应避免变相收取履约保证金，将质保金和履约保证金混为一谈。”陕西省公共资源交易中心工作人员杜鹏表示，需要改变简单通过履约保证金保障项目质量的观念和工作方法，也不能违规收取没有法律依据的保证金，实践中需要探索既能控制风险又可以降低供应商资金压力的新方法。

在对质保金与履约保证金划清界限的基础上，目前，各地采购人都在探索多种方式来控制减免履约保证金带来的风险。据刘媛介绍，实践方式具体包括，采用支付同比例合同预付款的方式；将退还履约保证金与合同执行程度相结合，分阶段退还履约保证金；建立本单位供应商诚信档案记录，记录良好的供应商降低收取履约保证金比例等。（记者 牛向洁）

来源：中国政府采购报