当前改革创新和新技术应用日新月异，具有独特行业要求、应用前沿科技、技术复杂、专业性强的复杂工程项目或复杂物资设备（以下简称“复杂项目”）采购越来越多。如何妥善解决好复杂项目采购的实际问题是实现高质量发展，建设一流精品工程和一流技术装备的核心和前提。本文探讨了综合应用两阶段招标方式及“互联网+”技术系统解决复杂项目采购的工作思路和方法，总结了其应用成效，为解决复杂项目采购提供参考和借鉴。

一、前言

在当前以开放共享、改革创新、高质量发展为主基调的时代，新技术、新观念的更新换代和应用发展日新月异，建设或采购具有独特行业要求或独特文化内涵，应用前沿科技、技术复杂、专业性强、方案难定的复杂工程项目或复杂物资设备（以下简称“复杂项目”）逐渐成为一种新常态。在建设优质工程、高质量一流精品工程和一流技术装备的目标导向下，招标采购领域常常面临如何妥善解决好复杂项目采购的实际难题。在不逾越法律制度底线，科学投资控制范围内探索一套行之有效、科学合理的系统方法，值得认真研究总结。

实践中，如大型行业基础设施建设、需要因地制宜的专业工程、地方特色博物馆及文化场馆建设、装饰装修工程、信息系统工程等建设项目，普遍具有专业性强、技术复杂、方案难定等特点，都存在解决好复杂项目采购的难题。

二、两阶段招标方式采购复杂项目的法律依据和特点

《招标投标法实施条例》第三十条规定：“对技术复杂或者无法精确拟定技术规格的项目，招标人可以分两阶段进行招标。第一阶段，投标人按照招标公告或者投标邀请书的要求提交不带报价的技术建议，招标人根据投标人提交的技术建议确定技术标准和要求，编制招标文件。第二阶段，招标人向在第一阶段提交技术建议的投标人提供招标文件，投标人按照招标文件的要求提交包括最终技术方案和投标报价的投标文件。”这从法规层面提供了用两阶段招标方式解决复杂项目采购的法律支持和依据，从技术层面提供了总体解决思路和方法。但在具体实践中，两阶段招标方式还需要系统归纳重点控制过程和控制要点，防范过程风险。

两阶段招标方式与通常的招标方式相比，多出了第一阶段征集完善技术方案的环节，有利于招标人集思广益、博采众长、优化设计、控制成本，找出更具择优性、针对性、经济合理性和实用性的技术方案与设计组合，有利于借助投标人的力量编制完善招标文件，减少招标人的投入。但也存在对投标人技术方案知识产权侵权，操作过程烦琐，耗时长、工作量大，投标人信息不能保密等情况，为围标、串标提供客观条件等不足。

三、“互联网+”两阶段招标方式解决复杂项目采购的工作思路和方法

笔者结合实践综合应用两阶段招标方式及“互联网+”技术，探讨复杂项目采购的系统解决方法，提出八个重点控制过程及每一个控制过程的控制要点和风险防控点。

1.明确投资控制，细化功能需求

复杂项目存在技术复杂、方案难以确定等问题，在采购前一是必须落实招标条件，明确投资控制限额，避免因不具备招标条件导致采购无效或投资失控等法律风险；二是必须落实资金情况，避免因资金不到位影响项目实施，导致资金管理或项目合同履约付款风险；三是必须清楚采购项目的功能需求和定位，且尽可能细化功能需求和辅助要求，留有功能拓展余地，为将来项目拓展升级留下接口或空间；四是必须清晰明了项目实施环境和基本条件，为投标人设计实用有效的技术方案提供充足的依据和必要条件。

2.借助“互联网+”初步市场调研，明确资格条件

结合项目特点和需求开展市场调研，充分收集与采购项目相关联的行业特点、行业管理规定和要求、类似项目的市场情况、当前的主流技术和产品、潜在投标人的业绩和综合实力等信息，科学合理、依法合规设定投标人资质、业绩要求等资格条件。市场调研可借助“互联网+”大数据，分析研判官网、行业协会、征集系统信息，去伪存真，提高信息采信的调研效率和质量。资格条件应尽量具体、清晰、量化，且不能限制、排斥潜在投标人，防止出现疏漏，便于评委评审比较，防止小、弱、差的企业通过审查，避免其低价中标可能对后期项目实施带来潜在风险。

3.系统分析评估项目实施存在的潜在风险点、控制要点和实施难点

结合“人、机、料、法、环”等系统因素和项目实际，提前系统分析评估项目在采购和实施过程中影响安全、质量、进度、投资、环保的不利因素和潜在风险，梳理分解过程控制要点和实施难点，提前预判，针对性地制订要点、难点控制保障措施以及相应的应急处置预案、风险防控措施，并在后续实施过程中动态调整优化，避免在采购和实施过程中发生安全质量失控失管，或者发生风险时预想不到位、措施不得力、没有应急预案，造成重大损失。

4.启动第一阶段招标，征集技术方案

上述前期工作准备就绪后，招标人方可启动第一阶段招标工作，要求具备资格条件的潜在投标人按照招标要求提交不带报价的技术方案。组织专家分析论证各技术方案中的亮点和优点，博采众长，优化组合，初步综合形成几套可供择优组合、针对性强、科学合理、经济实用、安全可靠、稳定持久的技术方案或设计组合。

第一阶段招标没有严格的时间要求，没有严格的保密要求，没有明文禁止招标人与投标人进行技术方案谈判，允许招标人对投标人的技术方案进行优化整合。区别于常规的公开招标和邀请招标程序中不允许投标人对投标文件进行实质性修改，不允许招标人与投标人进行合同谈判等硬性规定。

5.应用“互联网+”优化技术方案，细化技术标准和要求

应用“互联网+”的大数据查询和分析比较功能，结合投资控制对初步形成的技术方案、技术指标参数、产品选型等进行分析比较和修改完善，进一步核实研判技术方案的先进性、经济性、可靠性、安全性等指标，与相关第一阶段的投标人探讨完善技术方案的空间，根据功能需求进一步细化、量化、完善技术标准和要求，结合实际最终形成一个具体、翔实的最经济合理的技术方案。

6.编制招标文件，完善合同条款、验收标准和方法

将确定的最终技术方案纳入招标文件编制，同时结合前期分析评估并针对过程控制要点、实施难点和潜在风险点制订的相关控制保障措施和风险防控措施纳入合同条款；对控制项目安全质量的验收标准和方法等必须细化、量化、具化、可操作，不断完善合同内容。缺少验收标准和方法或验收标准和方法不完备、准备不充分坚决不启动采购，要在采购环节把住保障项目安全质量的第一道关口，避免在实施过程中发生安全质量责任纠纷或埋下安全质量隐患。

7.完成第二阶段招标

分析把握第二阶段招标的过程控制要点，防范风险，组织完成招标工作。

一是投标人必须是在第一阶段提供了技术方案，且被评审认定为合格的投标人。第一阶段技术方案评议不合格者没有资格进入第二阶段的报价招标。这样既体现了对投标人技术方案、知识产权的重视，又最大程度地减少了投标报价因素对技术方案评审的影响，以保证招标的客观性、公正性。

二是评标方法建议采用“经评审的最低投标价法”，即使采用“综合评估法”也应以价格为主要因素或赋予较大权重，不宜再以技术标为重点。因为经过第一阶段招标，技术方案和具体标准要求已经细化明确，进行了一定程度的统一，各投标人的技术方案差异已基本持平、缩小差距，第二阶段主要是价格和履约能力、履约保障措施和方案的比较。再者“经评审的最低投标价法”具有简单易行，节约投资，有利于防止围标、串标，有利于减少人为影响因素干扰等明显优势。

8.强化项目实施合同前期、中期、后期管理和合同风险管理

招标采购的目的是发包合同、实施项目，不是为了采购而采购，采购阶段必须统筹考虑后续的实施管理和风险防控，否则就不能称其为成功的采购。成功的采购是保障复杂项目高质量实施的前提和基础。一流精品工程和一流技术装备还要依靠以合同管理为核心的项目管理来实现，因此建好复杂项目优质工程，除了解决好采购难题外，还要系统强化项目实施过程中的合同前期、中期、后期管理和合同风险管理。

一是强化合同履行过程中的动态管理和风险防控。合同签订前，遵守投标保证金约定；合同履行前，严格执行合同履约担保条款等风险防控措施；合同履行中，建立过程动态监管措施，定期动态分析研判合同履行存在的风险点，健全风险防控措施，建立纠错预案，确保合同履行出现问题或风险时能及时纠错；合同收尾前，把好质量验收最后一道关口，技术经济标准再优秀，采购再成功，最后的验收失控也将导致前功尽弃。

二是发挥第三方作用，加强过程廉政风险管理。合同履行过程中结合实际，发挥监理作用，采用第三方质量检测、第三方审价、驻厂监造、见证取样等方式加强过程管控；加强廉政建设，梳理廉政风险点，健全廉政风险防控措施，全过程、全方位防范发生内外勾结、侵害国家集体利益、偷工减料、以次充好、弄虚作假等影响项目安全质量进度的隐患和风险。

三是健全对合同履行后的评估管理和激励约束机制。建立完善对合同履行结果的评估管理，将评估结果纳入诚信体系，与市场失信惩戒机制和招标投标激励约束机制挂钩。把对负责履行合同的企业和项目主要管理者个人的奖罚与合同履行质量、履行结果直接挂钩、紧密关联，在以后的招标投标中进行加分奖励或扣分惩罚，评判个人是否具备项目管理资格，通过诚信体系和激励约束机制使企业和个人的合同履约行为与企业和个人的生存发展密切相关，以此防范合同履行风险，制约不良行为发生，提高合同履行质量，保证项目实施质量。

四、“互联网+”两阶段招标方式采购复杂项目的应用成效

某省铁路博物馆，主题是展示百年铁路发展史和米轨铁路文物，总投资约6000多万元，总建筑面积8360平方米，布展面积5184平方米。为展现铁路文化、地方特色文化，展现滇越、滇缅铁路史，展示某省百年铁路发展史，通过充分的市场调研论证，在布展方案上要求既要体现文化传承，又要考虑布展专业和人文习惯，还要结合文物实际展现历史风貌，技术方案难以取舍统一，最终采用两阶段招标方式和经评审的最低投标价法招标投标，在第一阶段，集思广益、博采众长、优化设计、因地制宜，最终形成一套针对性强、科学合理、经济实用的最优技术方案，第二阶段以此方案招标，取得了良好效果。该博物馆自2014年5月对外开放以来受到了各方的赞誉，成为某省铁路文化的一张经典名片。

某单位的多点远程视频会议信息系统专业性强，需要结合实际场地和使用环境实施，经过充分调研准备，在市场调查投资需求约160万~220万元，实际计划投资150万元的情况下，采用两阶段采购方式和经评审的最低投标价法，综合应用“互联网+”大数据查询和分析比较，经过技术方案征集、比选和优化整合，最终形成一套科学合理、经济适用、安全可靠、稳定耐用的最优技术方案，以中标价格99万元采购到了高标准、高质量，使用主流技术的国内一流品牌“华为”的主控设备，运行两年来效果良好，得到使用者的一致好评，达到了预期采购效果。

五、结束语

实践证明，综合应用两阶段招标方式及“互联网+”大数据查询和分析比较功能，以系统的思路和方法组织实施，能有效解决复杂项目采购难题，防范过程风险。这种方式多了一个可以反复修改完善技术方案的阶段，综合了公开招标和邀请招标方式的一些优点，同时又修正了很多缺点，是公开招标方式的重要补充。对于那些需求不确定、技术复杂或者无法精确拟定技术要求、有特殊需求的复杂项目采购，在保证项目的先进性、科学性，降低投资风险和过程控制风险，适应实践发展需求，保障采购成效等方面，提供了一种行之有效、科学合理的系统解决方案，具有较大应用价值和适用性。

（作者：杨  光，作者单位：云桂铁路云南有限责任公司）

来源：《招标采购管理》2021年第5期