谁该拥有招标文件的解释权
http://scbid.com/index.php
发布日期：2010年12月02日
案情
浙江省某市政府采购中心受采购人委托通过公开招标采购一套计算机机房网络设备。评标结束后遭遇供应商质疑，在采购中心组织评审专家对评审结果进行复审时，采购人与采购中心对招标文件中评分方法的理解产生了分歧（具体涉及商务部分分值的计算方法），按照双方不同的理解最后是不同的供应商中标。双方相持不下，监管部门一时也无法提出最佳的建议。最终，该标以“无法计算商务分”为由宣布废标。
分析
当采购人和采购代理机构对招标文件内容的理解产生分歧时，应以谁的理解为准？
解释权究竟归谁
基于授权，代理机构有解释权。按照《政府采购法》第20条规定，采购人与采购代理机构之间是委托代理关系。采购人为被代理人，采购代理机构为代理人。《民法通则》第63条规定，代理人在代理权限内以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为承担民事责任。在政府采购活动中，采购代理机构受采购人的委托，以采购人的名义在委托的权限范围内办理政府采购事宜。
招标文件解释权的问题，涉及采购代理机构的代理权限。采购人应当在委托代理协议中明确代理权限。但协议可能会规定代理机构是否有权编制招标文件，很少涉及对招标文件的解释权。
若采购人自行编制招标文件，笔者认为有关招标文件的一切事宜都应由采购人做出处理，包括对招标文件的解释。若采购人授权代理机构编制招标文件，则可以推定有关招标文件的一切事宜都在授权范围之内，代理机构有权对招标文件进行澄清、修 改、补正等，包括解释。
从代理关系的特征看，代理人在授权范围内从事代理行为时，应斟酌具体情况，独立进行意思表示。“尽管代理人必须在代理权限内行为，但否认代理行为的独立性是不妥当的。代理行为本质上仍然是代理人有意志的行为，代理人在从事代理行为的过程中，不是机械地执行本人的意志，而可以在授权范围内独立地进行或接受意思表示。在授权范围内，其仍然有选择行为的自由。由于代理人能够在授权范围内独立进行意思表示，他才能够充分地维护被代理人的利益，只有允许代理人独立地进行意思表示，而不是机械地执行本人的意志，才能圆满地完成被代理人委托的事项”（引自《民法总则研究》，作者王利明）。由此可见，在授权范围内，采购代理机构拥有独立意志才能顺利圆满地完成采购人的委托。而且采购代理机构与采购人之间并无隶属关系，双方只是一种民事上的委托代理关系，双方的地位是平等的，这更决定了采购代理机构在代理采购时应当具有独立的意思表示，保留其在出现一些现实情况时，自己做出决定的权利，采购人不应当过多干涉。
尊重当事人（编制招标文件的采购代理机构）的真实意思表示。采购人授权采购代理机构编制招标文件，当现实质疑需要解释时，笔者认为应确立尊重当事人的真实意思表示为一般解释原则。
在民法领域中，一项民事法律行为能否成立，有3项要件：当事人是否具有相应的民事行为能力；该民事行为是否是当事人的真实意思表示；该民事行为不违反法律和法规或社会公共利益。意思表示真实是民事法律行为不可或缺的构成要件，也是民事法律行为的核心。
对招标文件做出解释是一项民事法律行为，应符合民事法律行为成立的一般要件，当事人意思表示真实是必不可少的。此处的当事人应为采购代理机构，招标文件为采购代理机构所编制，招标文件所想表达的意思只有编制招标文件的采购代理机构最为清楚，当有人对招标文件提出异议，采购代理机构所做出的解释、所表达的意思才是真正反映招标文件本意、符合采购代理机构意志的真实意思表示。采购人不能对其过多干预，不得强迫采购代理机构按其意思做出解释，即应当确立尊重采购代理机构的意思优先的原则，由此，招标文件的解释权是属于采购代理机构的。
特殊情况下，代理机构的解释权有限制。在采购人和采购代理机构未明确约定招标文件解释权归属的情况下，该解释权应属于采购代理机构，但这并不意味着采购代理机构做出的所有解释都是有效的、最终的，在一些特殊情况下，采购代理机构的解释权是要受到一定限制的。采购代理机构所做出的解释一定要符合采购人的利益，要符合采购人进行政府采购的目的，要符合法律、法规和社会公共利益，否则，其所做出的解释就是无效的。
采购人享有最终解释权。采购人作为政府采购活动的被代理人，该活动的最终法律后果是由采购人承担的，因此，其应当具有对招标文件的最终的解释权，但这个最终的解释权在一般情况下都要受到限制。在其授权采购代理机构编制招标文件的情况下，应当尊重采购代理机构对代理的采购活动的独立意思表示，并确立探寻当事人（编制招标文件的采购代理机构）的真实意思表示的一般原则，将招标文件的解释权赋予采购代理机构，只有采购代理机构所做出的解释有上述特殊情况时，采购人的最终解释权方能实现。
监管部门不应干预
笔者认为，政府采购监管部门不应对招标文件解释权问题进行干预。因为监管部门的职责在于从行政监管的角度保障政府采购行为的合规性，不宜介入具体操作问题。
此外，当上述案例中类似的矛盾产生时，评审专家可以阐明其对采购文件载明或有关法律规定的评标标准的理解与立场，在经采购方确认后作为评审依据。如果专家认为争议无关紧要或质疑并无道理，则可以径行推荐中标候选人。
来源：中国政府采购报
浙江省某市政府采购中心受采购人委托通过公开招标采购一套计算机机房网络设备。评标结束后遭遇供应商质疑，在采购中心组织评审专家对评审结果进行复审时，采购人与采购中心对招标文件中评分方法的理解产生了分歧（具体涉及商务部分分值的计算方法），按照双方不同的理解最后是不同的供应商中标。双方相持不下，监管部门一时也无法提出最佳的建议。最终，该标以“无法计算商务分”为由宣布废标。
分析
当采购人和采购代理机构对招标文件内容的理解产生分歧时，应以谁的理解为准？
解释权究竟归谁
基于授权，代理机构有解释权。按照《政府采购法》第20条规定，采购人与采购代理机构之间是委托代理关系。采购人为被代理人，采购代理机构为代理人。《民法通则》第63条规定，代理人在代理权限内以被代理人的名义实施民事法律行为，被代理人对代理人的代理行为承担民事责任。在政府采购活动中，采购代理机构受采购人的委托，以采购人的名义在委托的权限范围内办理政府采购事宜。
招标文件解释权的问题，涉及采购代理机构的代理权限。采购人应当在委托代理协议中明确代理权限。但协议可能会规定代理机构是否有权编制招标文件，很少涉及对招标文件的解释权。
若采购人自行编制招标文件，笔者认为有关招标文件的一切事宜都应由采购人做出处理，包括对招标文件的解释。若采购人授权代理机构编制招标文件，则可以推定有关招标文件的一切事宜都在授权范围之内，代理机构有权对招标文件进行澄清、修 改、补正等，包括解释。
从代理关系的特征看，代理人在授权范围内从事代理行为时，应斟酌具体情况，独立进行意思表示。“尽管代理人必须在代理权限内行为，但否认代理行为的独立性是不妥当的。代理行为本质上仍然是代理人有意志的行为，代理人在从事代理行为的过程中，不是机械地执行本人的意志，而可以在授权范围内独立地进行或接受意思表示。在授权范围内，其仍然有选择行为的自由。由于代理人能够在授权范围内独立进行意思表示，他才能够充分地维护被代理人的利益，只有允许代理人独立地进行意思表示，而不是机械地执行本人的意志，才能圆满地完成被代理人委托的事项”（引自《民法总则研究》，作者王利明）。由此可见，在授权范围内，采购代理机构拥有独立意志才能顺利圆满地完成采购人的委托。而且采购代理机构与采购人之间并无隶属关系，双方只是一种民事上的委托代理关系，双方的地位是平等的，这更决定了采购代理机构在代理采购时应当具有独立的意思表示，保留其在出现一些现实情况时，自己做出决定的权利，采购人不应当过多干涉。
尊重当事人（编制招标文件的采购代理机构）的真实意思表示。采购人授权采购代理机构编制招标文件，当现实质疑需要解释时，笔者认为应确立尊重当事人的真实意思表示为一般解释原则。
在民法领域中，一项民事法律行为能否成立，有3项要件：当事人是否具有相应的民事行为能力；该民事行为是否是当事人的真实意思表示；该民事行为不违反法律和法规或社会公共利益。意思表示真实是民事法律行为不可或缺的构成要件，也是民事法律行为的核心。
对招标文件做出解释是一项民事法律行为，应符合民事法律行为成立的一般要件，当事人意思表示真实是必不可少的。此处的当事人应为采购代理机构，招标文件为采购代理机构所编制，招标文件所想表达的意思只有编制招标文件的采购代理机构最为清楚，当有人对招标文件提出异议，采购代理机构所做出的解释、所表达的意思才是真正反映招标文件本意、符合采购代理机构意志的真实意思表示。采购人不能对其过多干预，不得强迫采购代理机构按其意思做出解释，即应当确立尊重采购代理机构的意思优先的原则，由此，招标文件的解释权是属于采购代理机构的。
特殊情况下，代理机构的解释权有限制。在采购人和采购代理机构未明确约定招标文件解释权归属的情况下，该解释权应属于采购代理机构，但这并不意味着采购代理机构做出的所有解释都是有效的、最终的，在一些特殊情况下，采购代理机构的解释权是要受到一定限制的。采购代理机构所做出的解释一定要符合采购人的利益，要符合采购人进行政府采购的目的，要符合法律、法规和社会公共利益，否则，其所做出的解释就是无效的。
采购人享有最终解释权。采购人作为政府采购活动的被代理人，该活动的最终法律后果是由采购人承担的，因此，其应当具有对招标文件的最终的解释权，但这个最终的解释权在一般情况下都要受到限制。在其授权采购代理机构编制招标文件的情况下，应当尊重采购代理机构对代理的采购活动的独立意思表示，并确立探寻当事人（编制招标文件的采购代理机构）的真实意思表示的一般原则，将招标文件的解释权赋予采购代理机构，只有采购代理机构所做出的解释有上述特殊情况时，采购人的最终解释权方能实现。
监管部门不应干预
笔者认为，政府采购监管部门不应对招标文件解释权问题进行干预。因为监管部门的职责在于从行政监管的角度保障政府采购行为的合规性，不宜介入具体操作问题。
此外，当上述案例中类似的矛盾产生时，评审专家可以阐明其对采购文件载明或有关法律规定的评标标准的理解与立场，在经采购方确认后作为评审依据。如果专家认为争议无关紧要或质疑并无道理，则可以径行推荐中标候选人。
来源：中国政府采购报
