为规范招投标活动，加强对招投标的社会监督，《招标投标法》赋予了投标人及利害关系人招投标投诉的权利，招投标投诉处理也就成为招投标行政监督部门的一项重要工作内容，其中有许多需要认真面对的法律问题。笔者曾参与多起招投标投诉案件的处理，下面以建设工程相关招投标项目为例，就招投标投诉处理的几个典型法律问题进行简要分析。

    行政监督部门认定投诉主体
    在行政监督部门处理投诉人的投诉时，首先应对投诉人是否具有合格的主体资格进行判定。根据《招标投标法》第六十五条的规定，投标人和其他利害关系人都可以向行政监督部门提出投诉，即规定招投标投诉主体包括投标人和其他利害关系人两类。但“其他利害关系人”的概念模糊，投诉主体的资格认定也就成为了投标投诉处理案件中需首先面对的一个较为棘手的法律问题。
    为了明晰建设工程招投标投诉主体的范围，《工程建设项目招标投标活动处理办法》对其他利害关系人的范围进行了界定，即“指投标人以外的，与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系的法人、其他组织和个人。”尽管有上述规定，但“与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”仍是一个无法量化的标准。同时，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》中也规定，“投诉人不是所投诉招标投标活动的参与者，或者与投诉项目无任何利害关系的，行政机关不予受理。”
    笔者认为，判断投诉人（非投标人）是否具备合格的投诉人主体资格，即“是否与招标项目或者招标活动有直接和间接利益关系”，应当由招投标投诉处理部门依据具体的案件情况予以判定，属行政监督部门的自由裁量权范围。

    高度重视投诉书的形式要求
    为了防止投诉人滥用投诉权，规范投诉人的投诉行为，我国法律规定投诉人须以提交投诉书的方式进行投诉，并对投诉书的形式及内容设置严格要求。以建设工程相关招投标项目为例，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》就对投诉书的内容及形式提出了一系列具体要求，并将其规定为投诉处理机关对投诉书进行初步审查，决定是否受理的重要考查因素。但很多投诉人在投诉时往往忽略了形式要求，导致其投诉无法被行政监督部门受理。笔者就曾处理过一起此类投诉，其投诉人为一具备法人资格的有限责任公司，但因其投诉书缺少了法定代表人及授权代表人的签字，经过审查，行政监督部门依法决定不予受理，并在做出决定后对其进行了及时的书面告知。但此时已过10日的投诉期限要求，投诉人无法再进行投诉。
    对投诉人的投诉书形式设置要求，是防止投诉人滥用投诉权利的合理而必要的举措，因此投诉人应在投诉时对其予以足够的重视，以避免因投诉书形式不符合要求而错失行使自己权利的时机。
对投诉举证不宜提过高要求
    除了对投诉书形式的规定外，《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》还要求投诉人必须提供有效线索和相关证明材料，这一要求类似于民事诉讼中“谁主张，谁举证”的原则。但在招投标投诉中，这一要求对投诉人而言难度非常高，几乎不可能完成。
    在目前的招投标实践中，存在不少串标、围标等违法行为，如招标人在开标前开启投标文件，并将投标情况告知其他投标人，或者协助投标人撤换投标文件，更改报价；招标人向投标人泄露标底；招标人与投标人商定，投标时压低或抬高标价，中标后再给投标人或招标人额外补偿；招标人预先内定中标人等等。但上述行为具有极强的欺骗性和隐蔽性，很难发现。即便他人对其有所察觉，取证也非常困难。而根据《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》的规定，若要投诉投标过程的串标等违法行为，必须同时提供有效的线索和相关证明材料，若无法取得充分的证据，则投诉很可能无法被行政监督部门受理。
    目前，我国的工程建设招投标投诉处理部门为建设主管部门，仅在招投标监督管理方面就承担着监督招投标程序和实体的合法性，负责处理招投标过程中的投诉，对违法行为进行调查处理等大量工作。行政监督部门面对大量的招投标活动，很难主动发现某个项目中存在违法行为，故其发现、查处违法行为在很大程度上依赖于投诉人的投诉及其所提供的线索。但若投诉人因无法取证而无法向行政监督部门进行投诉，也就间接导致了大量违法行为不能被行政监督部门及时发现并查处，非常不利于招投标市场的发展与健全。由上可知，因现有规定对投诉人投诉设置了过高的要求，可能导致大量的违法行为因其隐蔽性和欺骗性而无法被发现，无法对其实施应有的制裁措施。笔者认为，鉴于法律已经对滥用投诉权、恶意投诉的行为规定了相应的罚则，行政监督机关一旦发现滥用投诉权的行为就有权依法做出处罚，故行政监督部门在对投诉人的投诉材料进行审查时，不宜要求投诉人承担过于严格的举证责任，行政监督部门可以根据投诉的事由以及招投标活动的实际情况，具体确定每一投诉中投诉人应承担的举证责任，将社会监督与行政监督充分结合起来。

    行政监督部门要依法行使裁量权
    由于招投标活动固有的复杂性，招投标投诉所涉及的问题是十分复杂多样的。以笔者的经验，在建设工程相关招投标项目方面的投诉主要有以下几类：一是对事实情况的投诉，如认为存在串标等行为，或认为某个中标候选人存在弄虚作假行为等；二是对适用法律的争议，如认为某个中标候选人不符合法定条件，或某个中标候选人某方面未对招标文件做出实质性响应等；三是对评标、开标等程序方面的投诉，如认为评标委员会在评标时违反既定程序等。
    投诉所涉问题的复杂多样，给投诉处理带来难度。《工程建设项目招标投标活动投诉处理办法》第二十条对行政监督部门如何做出处理决定进行了规定，但较为笼统。行政监督部门在具体实施中，还需针对不同投诉案件中的事实及问题，参照投诉所涉项目的《招标文件》及其他相关法律法规的规定做出处理决定。但有些具体问题在上述文件中也没有具体规定，这就需要行政监督部门依法合理行使自由裁量权，进行正确、恰当的处理。

    行政监督部门处理投诉的权限
    由于招标投标活动参与的主体较多，有招标人、评标委员会、投标人及其他利害关系人等，每一个主体在招投标活动中均享有各自独立的权利与义务，行政监督部门的处理决定也会同样涉及到参与招投标的每一个主体的权利与义务。但按照现有法律规定，行政监督部门不能直接处分某些主体享有的权利，如评标委员会。评标委员会是相对独立的主体，在招投标过程中扮演着重要的角色，评标委员会依法享有独立评标的权利，除非出现了法定的情形，行政监督部门在做出处理决定时，一般不能否定评标委员会的评标结果，或者代替评标委员会对某个投标人的投标直接进行判定等等。但这并不意味着行政监督部门不能对评标委员会的评标行为进行监督，一旦发现评标委员会在评标过程中有违反招标文件或者法律规定的情况，行政监督机关可依法行使监督权，甚至否定评标委员会的评标结果。
    笔者曾接触到一起招投标纠纷案件，投诉人的投标文件不符合招标文件规定的装订要求，但评标委员会未根据招标文件规定的要求对该投标文件进行形式审查，而直接进行评标。行政监督机关经调查认定投标文件不符合招标文件规定的装订条件，属于违反招标文件规定的实质性条件，而评标委员会未使用招标文件规定的条件进行形式审查，因此认定评标委员会使用了招标文件没有规定的评标标准进行评标，根据《工程建设项目货物招标投标办法》第五十七条的规定，做出了重新评标的处理决定。而投诉人认为，该项目应当重新招标而非重新评标，并以此为由提起了行政复议。该案实际上有两个争议焦点，一是行政监督机关能否否定评标委员会的评标结果；二是若否定了评标委员会的部分评标结果，应当重新招标还是重新评标。
    笔者认为，行政监督机关在该案的认定上符合法律规定。行政监督机关确实不能任意否定评标委员会的评标结果，但若评标委员会在评标时违反招标文件规定的程序，或者未按照招标文件规定的实质性条件进行评审，行政监督机关就有权予以否定，而且还有权提出处理意见。行政监督部门在做出处理意见时，享有自由裁量权。根据《工程建设项目货物招标投标办法》的相关规定，上述情形重新评标或重新招标均符合法律规定。笔者认为，该案中投诉人的复议请求没有法律依据。


    来源：《中国招标投标》