政府采购活动必然涉及投标保证金问题。目前对于保证金管理方面的一些法律法规和规定显然是不具体的,财政部18号令对于政府采购活动收取投保保证金的数额做出了规定,但是对于履约保证金的数量未做规定,而且保证金的管理对象，又与政府采购操作主体的多样化密切相关，甚至一些监管主体也参与“竞争”，于是在保证金管理上就出现了百花争艳的局面，基层操作就会出现一些困难与误区。目前保证金收取对象,各地基本延续历史发展与传统思维，因地制宜,没有统一的规定,这当然与全国范围内的政府采购全局标准尚未统一有关,另一方面也与各地对于政府采购法律法规理解上出现歧义有关。如何有效地进行资金的管理,堵塞一些管理上的漏洞,保护采购当事人的合法权利,我们对此要有清醒的认识，此领域内的相关问题值得深入探讨。 

    资金的管理对象不统一，这与政府采购体制障碍有关
    集中采购机构的保证金管理符合法律规定。一般意义上说，各级政府采购中心既然是法定的政府采购执行机构，那么对保证金的收取与管理应该是顺理成章的，而且在实际工作中，确实绝大部分的政府采购项目保证金是由集中采购机构收取并加以管理的。依据财政部18号令的规定，根据政府采购项目资金预算，在采购文件中事先规定好项目需要交纳的投标保证金数额，由各投标人在开标截止时间内交纳到集中采购机构手中有权，作为政府采购参与权的主要组成部分。而项目的履约保证金的数值，一般就是投标保证金自动转化成的，不做量上的扩展，但是对于一些敏感的项目，只要是采购人提出要求，可以在投标保证金自动转化成履约保证金以后，进行资金数值上的追加，但一般要在采购文件上予以明确的说明，任何未公开的事后追加，中标候选人是可以拒绝的，为此，不理解政府采购程序的采购人甚至会制造一些矛盾，但集中采购机构要公平地维护供需双方的利益。追加的履约保证金，严格意义上还是要由集中采购机构统一管理，不能撒手让采购人管理，一旦这样做可能会对供应商的权益造成损害。集中采购机构在管理保证金时，要有一定的手段，首先要有自己独立的账户，这样一来便于保证金的汇入与汇出，而这样的账户要符合财政部门的纪律要求，要接受财政部门的监督管理，不得私自利用账户进行一些非法活动。有些地方财政体制要求，任何部门不得设立自己的资金账户，所有的资金往来都统一使用国库账户，管理上好像是没有漏洞了，更加规范是当然的，但是也带来了一定的负面效应，主要体现在手续繁杂，经受人员多，效率很低，一笔保证金的退还要花费很长时间，甚至达到几个月时间，供应商对此怨声载道，采购机构也深感不安，与采购文件上规定的及时退还保证金的承诺明显违背，留下了一定的隐患。其次监管部门或者由其授权的集中采购机构要制定好保证金管理的规章制度，明确责任和程序要求。第三要选择好工作人员，这点很关键，保证金的管理既要有有能力的专人负责，同时也要能够做到相互监督，收取与退还都要履行好相关手续。
    社会代理机构的保证金管理，是工程采购未纳入政府采购的必然结果。目前政府采购市场上，存在着鱼目混珠的现象。按照政府采购法的规定，工程类招标属于政府采购的范畴，而从全国范围来看，绝大部分工程类项目尚未进入政府采购范围，操作机构是各类社会代理机构，法定成立的政府集中采购机构没有进入工程采购市场，于是涉及到工程采购项目的保证金，集中采购机构是无权过问的。而且我们知道，由于基础工程建设的项目预算十分庞大，相应地投标保证金与履约保证金的数值就很惊人，加上基础工程项目的特殊性，一般以追加履约保证金作为具体的对合同履行的约束措施，造成保证金数值进一步增加。而这些资金管理者都是以赢利性质为目的的代理机构，资金的安全保障与相关收益等都不规范、不明朗，因此代理机构对于数量较大的保证金的管理是有隐患的。也有业主单位自己收取保证金的，因为工程项目是自己的需求，关于质量方面的保证措施由自己把关似乎也在情理之中，但是通过一些招投标案件的查处，我们不得不要正视现实是，采购人收取保证金致使其权利进一步扩大，供应商的地位更加被弱化，往往是引发腐败案件的导火索。
    法定监管部门收取保证金并进行相应的管理，有越权的嫌疑。我们发现有些地方，政府采购的监管部门也参与到保证金的收取行列，也想分一杯羹似的。当然监管部门明知自己是不能插手具体的政府采购事务的，对于正常的业务由集中采购机构收取保证金，也不会有任何意见，关键就是有些业务性工作似乎融合了监管与执行环节，如定点招标项目，由于对于彼此职能理解上的歧义，或者说监管部门有权进行有利于自己的解释，有些地方的定点采购活动似乎与集中采购机构没有多少关联，采购中心只是按照监管部门的要求组织招标而已，决定中标供应商与数量，对供应商的协议签订，保证金的收取，以及后期的一系列管理程序，包括形成的票据管理、核实，供应商的效能与质量，是否忠实履行合同规定的各项承诺，违反规定的处罚措施，定期与不定期的检查，等等，这些工作都将由监管部门来操作，但是社会舆论对此内幕也许是不了解的，定点采购极其后续的履行工作方面出现的哪怕一些或大或小的问题，如里应外合的腐败行为，服务项目收费高，服务质量问题，不规范的竞争行为，这些问题都是监管部门插手而应当履行的管理职能，但是社会舆论不分青红皂白都把这些责任推给采购中心。那么监管部门出于利于管理供应商的角度考虑，定点招标项目的投标保证金就由监管部门收取，集中采购机构也不与其争论什么，反正谁收谁负责吧，但是由监管部门收取保证金是否合理，我们从目前的政府采购方面的法律法规上没有看到答案。由于监管部门要对政府采购项目进行资金管理，而保证金也是属于资金范畴，且监管部门的专用账户也设定在财政局，那么由监管部门管理其实也不会出现重大的问题，毕竟是政府职能部门行为，与私人性质的招标投标代理机构相比，风险是很少的。
    融合招标投标与政府采购的所谓招标投标管理办公室管理保证金，值得商榷，不应该是政府采购的主方向。由招投标管理办公室进行保证金的管理,体制上有许多问题,需要切实可行的制度与操作措施。我们看到有些地方成立招标投标管理办公室，初衷是想整合招投标市场与政府采购行为，设想很好，但是在全国范围内尚没有对工程采购纳入政府采购达成一致意见，各类招标投标市场风起云涌，大有一举压倒政府采购的大环境下，个别地区的探索往往是生涩的，以混乱的姿态出现是常态，不能根本上解决一些问题；而成立的这类机构要想良好地运作下去，往往要以牺牲法律法规为代价的，或者说是对两部法律采取厚此薄彼的态度才能稍稍立足。由招标投标管理办公室统一保证金管理，在目前政府采购与招标投标两块牌子并行的困难局面下，其好处是能够有效地对私人性质的工程代理机构的招投标行为进行一定程度的管理，特别是对分散状态且数额巨大的工程项目保证金进行管理，是规范招标投标行为的重大举措，值得推广应用，但要衔接好管理办公室与各类招标代理机构在保证金收取与管理上的程序设计，保持工作进程的连续性、顺畅性。收取与退还程序上的许多信息，渠道要畅通无阻，这就需要强力的招标投标管理机制来保证，而且必须要清醒地认识到，管理办公室不是高高在上的管理者，要深入操作系统内，主动走进去，主动为代理机构工作进行服务，要建立一整套详细的招投标资料信息系统，保持招投标行为的延续性。招标投标管理办公室的成立，对政府采购事业而言，一定程度上是重复建设，是地方政府非科学决策的典型性事例，追求大而全，而把法律法规抛掷脑后，如这样的办公室要对政府采购进行监管，而采购法规定政府采购的法定监管部门是各级财政部门，地方性的政策是否大于法律，答案是不言而喻的。采购法明确要求依法成立集中采购机构，履行集中采购目录执行的职能，而有些地方却以成立招标投标管理办公室的名义，取消集中采购机构，那么留下集中采购目录执行上的空白点，大量的政府采购项目被搁置，广大的采购单位的采购需求不能得到满足，而在混乱的局面持续下去的日子里，分散采购、代理采购、单位自己组织采购等纷纷登台，由于专业性与宗旨意识的不同，这些不规范的采购行为必然存在极大的隐患，于是所谓的管理办公室必然又要来灭火，在自己的办公室名义下又要成立所谓的集中采购机构，把本来应该独立的有正常编制和级别的采购中心给人为地加上紧箍咒，压制其自由独立发展的空间，更为焦点的问题是，这样一来管理与执行又混为一谈了，是在开历史的倒车。在这种局面下，再有管理办公室来收取保证金，是与本来应该依法成立的全额拨款事业单位的要求格格不入的。
    从宏观角度看，由于发改委主导的招标投标市场，管理的是工程类招标业务，操作主体清一色的是中介代理机构，由这些私人营利性质的各类代理机构来操作资金巨大的工程招标行为，本身就存在着理论上的隐患，实际过程也是事故频频。在政府采购与招标投标两套机构不能从法律意义上进行很好归并的前提下，由市政府成立一个直属的事业单位来管理，应该说是一个切实可行的折衷与过渡方案，但是由于对集中采购机构的认识不足，而导致的武断撤消集中采购机构的行为，就为这项管理制度留下了隐患。各地招投标机构的蓬勃发展，说明了制度上的困惑越来越大，而目前不能有效地解决工程采购与政府采购关系问题的局面，在招标投标管理办公室的羽翼下，招标代理机构和集中采购机构的状态，总是一方独大，或者消灭一方而扶持另一方，即使两方都能独立发展，存在的体制性的问题都不是管理办公室能够解决的，源头在上面，制度上的缺失是根本性的东西。

    管理工作中应规范合理 
    总体上来说，保证金的管理是一项细致工作，要做到账目清晰，工作有序，就要在岗位安排上多动脑筋，选择好事业心、专业性强的人员担任重任是一方面，另一方面人员数量安排上要至少有两人负责保证金的管理工作，采购项目中标金额要及时登记，投标保证金以及后期转化成的履约保证金的数量也要正确登记在册，保证金的是否归还，退还日期，转账银行等相关数据要完整。对于那些利用退还保证金的最后关口来控制供应商交纳中标服务费的采购机来说，中标服务费与保证金就息息相关了，特别要注意实际的合同金额与标书中标金额之间是否对称，退还手续更是要两人把关了。从各地对政府采购重视程度来看，凡是财政拨款支持政府采购事业发展，较好地解决了采购机构的运行资金问题的，这些采购机构一般都取消了中标服务费的收取，于是保证金就变成了纯粹意义上的简单符号了，但是对于以营利为目的的各类工程招标投标代理机构而言，这部分的收入是不可少的，于是退还与费用的收取工作显得很重要了，这一点要引起招标投标管理办公室的高度重视。保证金管理岗位的工作人员要能够做到相互监督，相互制约，在涉及到决定性的事务时，不得单方面操作，对一个项目的共同参与就是最好的监督措施，要制定好保证金管理方面的规章制度，所有人员必须要自觉遵守，特别是内部人员，更加不得利用自己在岗优势，为亲戚朋友进行损害国家利益的开脱，遇到这种问题要严肃处理，保证金管理人员也要敢于履行自己的职责，不怕得罪人。    
    退还保证金的程序要规范，同时也要简化程序，对于没有疑问的保证金退还，只要具备两个前提条件即可。一是收取单位出具的书面原始凭证；二是要有采购单位出具的书面的验收合格的报告，同时最好要有单位同意退还保证金的书面意见书。退还要通过财政账户进行交易，不得以现金的形式进行交易，那么自然就要在标书中规定保证金的递交形式，原则上不需要交纳现金，特殊情况而交纳现金的要及时交到与账户对接的银行户头，不得私自存放现金，这方面至少要由两人负责，相互监督。有些项目由于采购人方面的原因，同意提前退还供应商保证金的，一定要有单位的书面申请，采购机构不得擅自提前退还保证金。对于采购人要求追加履约保证金的，最好是由采购机构管理，不要任由采购单位收取，防止出现由于倾向性方面的问题而导致不公正行为。

    存在的一些问题与解决方案
    采购中心没有专门的保证金账户,退还效率低下。集中采购机构没有专门用于保证金存取的账户，对于政府采购的效率提高，提升社会影响力危害性很大，特别是对那些已经执行了所谓的管采分离的集中采购机构来说，更是雪上加霜。监管部门属于财政系统，机构内设立保证金账户似乎很容易，而由属于外单位的集中采购机构设立专用账户，必须要经过财政部门的批准，国库统一支付系统似乎要求个单位不得设立账户，所有的收费项目只能使用财政部门设定的账户，退还保证金首先要通过采购中心的会计，然后要报给局里会计，局会计又要填写好单子让分管领导签字，再按照纪委的要求必须由纪检书记签字，然后再报财政部门由专人退还，每一关环节都有很多细节，一旦某位领导不在家，或者办事人员出现拖拉，整个退还步骤和程序就被打乱，再加上工作人员的笔误等意外情况时有发生，那么退还保证金的时效性将大大被折扣化，致使供应商怨声载道，采购中心将背负着极大的工作压力。解决方案就是集中采购机构要与财政部门协商，以“特例”原因申请独立账户权，但是此账户要接受财政部门的监督，不得从事其他功能。
    保证金收取对象众多,不利于统一管理,法律法规有待进一步明确。由于目前政府采购市场存在众多的代理机构，如政府采购集中代理机构，工程采购社会代理机构和财政部门认定的政府采购社会代理机构等，使得保证金的收取渠道很多，操作规范化自然鱼目混珠，标准不一，为保证金的管理留下了一定隐患。在两部法律不能统一，操作规程并行甚至交叉的大环境下，从某种程度上说，规范招标投标行为反而显得更加突出，但是目前的一些规范化的尝试，如成立招标投标管理办公室，组建招投标管理有行市场，或者成立采购招标市场，这些积极的探索精神是值得肯定的，但是在国务院尚未拿出统一的对待政府采购混乱局面方案的时候，基层的工作，基层的探索，都带有过渡性质，是一种折衷的方案，甚至是一种混淆黑白，厚此薄彼的扯谈。我们认为，应该全面履行政府采购法的各项规定，采购切实可行的措施，尽快落实政府采购对于机构设置、集中采购目录、工程纳入政府采购、各级财政部门是政府采购法定监管部门，履行政府采购的监管职能等等方面的规定，过渡性质的招标投标管理办公室是可以成立的，但应作为工程采购招标纳入政府采购的衔接手段而使用，一旦条件成熟，应该把政府采购的监管权继续让财政部门实施，提高政府采购执行机构的法定地位，给予名分与资金政策上的充分保障，成立大的集中采购机构，工程、货物与服务等全部纳入政府采购范围，最终撤消招标投标管理办公室，回归政府采购传统意义或者说是法定意识上的管理与执行相分离的规范状态。
    采购项目不能按标书或合同要求及时完成,积压保证金较多。实际操作过程中我们知道，很多政府采购项目，由于采购人或者供应商等方面的问题，签订的合同迟迟不能落实，或者由于某些方面的原因干脆就暂停签订合同，当然综观责任，采购人的因素会多一些，这样一来，致使采购项目过去几年了，项目实施还未完成，有的项目虽然结束了，采购单位迟迟不进行项目验收，按照相关程序供应商的保证金就不能退还，于是采购机构手中逐渐积压了大量的保证金，给保管与管理带来了一定的压力，对于那些不规范的管理部门来说，甚至会造成工作隐患。因此采购人与供应商的合同执行意识要加强。集中采购机构可以介入合同的签订，可以利用代理签订合同、进行合同签订的验证、要求合同及时备案等形式，把握好履行合同的时间信息，督促双方及时完成合同的各项约定。采购法规定的采购人要在合同签订七个工作日内，向政府采购监管部门进行合同的备案，这也是督促采购人和供应商及时完成采购任务的重要措施。
    社会代理机构收取保证金管理上出现漏洞,如何管理要进行深入探讨。社会代理机构既然有代理政府采购的权利，那么就没有理由剥夺其按惯例收取保证金的资格，特别是对于政府采购制度管理不到的主要从事工程类代理的社会中介代理机构来说，由于其执行的法律依然是99年颁布的招标投标法，政府采购的监管部门不能有效地对其进行管理，而政府及其领导、管理办公室以及发改委、采购单位等机构和部门对于招标投标行为都有影响力，所以招投标即使出现了问题，也不能引起当地政府的高度重视，相应地就造成了其他领域管理上的漏洞，自然而然，保证金的管理也会出现一些想到和意想不到的问题，关键是工程类代理机构的操作行为受到法定机构监督的职能不明确，相对而言，代理机构是自由的，不是组织内的部门，管理起来难度大，虽然在接纳代理机构的时候有严格的资格审查，所谓的准入门槛是严格的，但是一旦进入以后，对其日常行为管理就显得松懈得多了，而且最主要的是没有管理的手段，名不正言不顺的所谓管理部门没有管理代理机构的工作热情与动力，甚至还与其同流，睁一只眼闭一只眼，致使现金收取保证金、保证金挪作它用、退还夹带寻租条件等现象在一带程度上存在，如何控制代理机构保证金管理上的漏洞，确实是规范政府采购管理程序的主要内容。我们认为，在政府采购尚不能全面涵盖工程建设的情况下，一方面建议主管政府采购的财政部门要尽最大努力统一政府采购实施标准，尊重法律意志，必要时要向国家层面实事求是反映政府采购的生存状态，提请国家就政府采购事业被分裂的状态进行协调与规范；另一方面要提请发改委或者招标投标管理办公室，加强对招标代理机构的管理，可以出台规章制度，对涉及到规范管理方面的内容进行约定，严格处罚措施，并且从实践的角度看，由管理部门统一收取并管理保证金是明智的选择，有利于保证金管理逐步完善，尽量减少不必要的损失和风险。

    来源：中国政府采购网