编者按 集中采购是我国政府采购制度的重要组成部分，这早已成为业内的共识。但集中采购到底重要到什么程度？具有哪些特色和优势？对于政府采购制度改革进程有什么样的影响力？本文站在促进政府采购制度改革深入发展的立场，比较全面、深入地回答了上述问题，并为促进集中采购的发展提出了有益的建议，体现了作者务实的眼光和建言的胆识，是难得的好文。今予刊发，与读者共享。
我国政府采购制度改革，从试点探索到正式施行，再到现在，已走过15年的发展历程，在提高财政资金使用效益，维护国家和社会公众利益，实现经济社会宏观调控目标，促进党风廉政建设等方面，发挥着越来越重要的作用。尤其是政府集中采购作为主要的组织形式，对全面深化政府采购制度改革具有至关重要的地位和作用。以2008年为例，全国政府采购规模为5990.9亿元，其中，集中采购机构的采购规模为4050.7亿元，占当年政府采购规模的67.6%，已然形成以集中采购为主、分散采购为辅的政府采购格局。近期，国务院办公厅印发了《关于进一步加强政府采购管理工作的意见》，财政部印发了《关于进一步做好中央单位政府集中采购工作有关问题的通知》，对加强政府采购管理，做好政府集中采购工作都作出了更加明确和具体的规定，凸显了集中采购在政府采购制度改革中的重要作用。
集中采购是政府采购制度的基石
作为政府采购最主要的组织形式，集中采购在运行模式，功能作用等方面都具有突出的特点和优势，形成了政府采购的最大亮点和特色。
目录管理制度划定集采范围
我国对集中采购实行目录管理制度，由省级以上人民政府定期公布集中采购目录，对集中采购范围和限额标准进行规定。采购人采购集中采购目录内的项目，必须委托集中采购机构代理采购。近年来，各级政府颁布的集中采购目录范围逐步扩大，除涵盖通用的货物、修缮工程、服务类项目外，部分省市还将药品、中小学教材、救灾物资、农机和农险等纳入目录，进一步扩大了集中采购的适用范围。集中采购实行目录管理，一方面明确集中采购和分散采购的界限标准，有利于操作执行；另一方面，及时体现政府的意图，确保最终物品的使用者得到更大的实惠和便利，更好地维护国家和社会公众的利益。
设立集采机构承担操作重任
各级政府依照《政府采购法》，批准设立政府集中采购机构，接受采购人委托，开展目录内以及目录外项目的政府采购活动。由于集中采购机构是政府依法设立的专门采购机构，因此在价值取向上与国家意志有着高度的一致性，能够充分体现国家政策导向，主动维护国家利益和社会公众利益。同时，由于集中采购机构是非营利性事业法人，在开展政府集中采购活动中,不以营利为目标，因而有利于贯彻公开、公平、公正和诚实信用的原则，有利于落实国家相关政策目标，也更有利于发挥宏观经济调控手段的作用，促进产业结构优化和资源配置，推动国家经济社会的科学发展。
规模优势利于发挥导向作用
集中采购在实现规模采购方面具有先天的优势和作用，一方面，集中采购将以往分散在各个单位的采购需求归集到集中采购机构统一组织实施，实现了分散需求的汇总和采购资源的有效整合；另一方面，集中采购机构能够根据不同采购人的委托，将相同或类似的采购需求整合打包，形成一定的采购规模，对市场供给方形成足够的吸引，有效强化了市场竞争，推动市场的良性发展。通过集中规模采购，有利于强化导向作用，提高采购效率，降低采购成本，实现采购资金效益最大化。
集中监督促进廉政建设
政府采购主管部门、审计部门、纪检监察部门或单位内部监督部门，只需对集中采购机构或单位的采购执行部门实行监督，变以往的分散监督为集中监督，突出了监督的重点，提高了监督工作的针对性和实效性。同时，按照政府采购相关法律法规要求，集中采购机构除必须规范内部操作程序外，还将受到新闻媒体以及社会公众的监督。这种全方位的集中监督，既节约了监督成本，又提高了监督成效，对确保采购程序的公开透明，建立严格有效的监管机制，实现全面协调的约束制衡，预防政府采购活动中不廉洁行为的发生，都起到了积极的促进作用。
可以说，集中采购是政府采购制度的基石。如果没有集中采购，政府采购同以往的分散采购将没有本质区别，政府采购制度改革也将难以达到预期的目的和效果。
集采机构的优势和作用不可替代
集中采购机构作为集中采购惟一的操作执行机构，其非营利事业法人性质、法定的价值取向、比较健全的监督管理机制，决定了它与追求利益最大化的社会中介机构相比，有着本质上的区别，具有不可替代的优势和作用。
有利于规范采购行为
各级政府在设立集中采购机构时，对其职能任务、运行机制及人员行为等都提出了严格的标准和要求，比如，国务院要求集采机构必须建立健全内部监督管理制度，实现采购活动各环节之间权责明确，岗位分离等，财政部、监察部还联合出台了对集中采购机构的考核办法，这些规定对于规范集中采购行为都产生了重要影响。
集中采购机构的采购活动和工作人员行为，也受到了监管部门和社会各界的广泛关注和监督，采购各环节都处于公开透明的环境下，切实保证了集中采购的依法合规。
同时，由于集中采购机构所处地位相对超然中立，没有经济利益需求，无需迎合采购人的不合理要求，在采购过程中能够主动、有效地约束采购人的行为，确保采购活动的规范开展。比如，对于采购人在政府采购活动中设置歧视性条款、指定品牌、指定型号等不规范行为，集中采购机构都主动进行干预和纠正，并积极防范或杜绝预先确定中标人、供应商陪标、串标等违规行为的发生。
有利于提供全方位服务
集中采购机构作为服务于相应地区或系统单位的专业采购部门，始终坚持服务宗旨，在法律法规允许的范围内努力为采购人提供更加优质高效的服务。比如，为满足采购人的效率要求，各地集采机构纷纷推行了协议供货和定点采购方式，使小额、零散的采购项目，也充分享受到政府集中采购的价格优惠和质量、服务保障，既提高了采购效率，又满足了采购单位的多样化采购需求。同时，集中采购机构还结合自身工作特点为采购人提供了许多人性化的服务，比如，一些采购中心建立的公务车辆采购一站式服务模式，从车辆采购到办理购车手续、领取车辆号牌再到车辆保险等，统一集中办理，免去了采购人的奔波之苦，得到了采购人的积极评价。此外，由于集中采购机构的政府背景，还有能力承担涉密、紧急等特殊项目的采购活动，切实满足采购单位的特殊需求。
有利于落实政策功能
集中采购机构作为国家意志的坚定贯彻者和执行者，是落实政府采购相关政策功能的中坚力量。在组织采购活动过程中，集中采购机构能够紧紧围绕国家规定的强制采购节能产品、优先采购环境保护产品、自主创新产品，限制采购进口产品等政策要求，通过编制招标文件，在供应商的资格条件、相关产品的认证、评分标准的设置等方面，具体落实政策功能，较好地发挥政府采购在保护民族产业、支持技术创新企业、保护环境、采购本国货物、工程和服务等方面的积极作用。
有利于提高采购质量和效率
采购效率更高，采购质量优良，是《政府采购法》对集中采购机构提出的明确要求。为实现这个目标，许多集采机构采取了一系列行之有效的措施，比如，积极探索引进电子信息化技术手段，建立功能完备的集中采购业务平台，实现了招标投标工作的全流程电子化，既方便了各方当事人办理相关事宜，又极大地提高了采购工作的透明度，使集中采购的整体工作效能得到了有效提升。同时，在加强采购项目的后续管理、维护采购人合法权益方面，集采机构也具有更大的积极性和主动性，通过与中标供应商进行履约前谈话，与采购单位、中标供应商签订三方合同，对履约过程进行现场督察、暗访，协助采购人进行项目验收，对核定违反招标文件和投标文件规定的供应商进行处罚等多种方式，有效地督促了中标供应商的全面履约，切实提高了集中采购工作的质量和水平。
应该说，基于法律赋予的职能，以及各地集中采购机构自身的不断努力和稳步提高，目前集采机构已经成为我国政府采购工作的一根重要支柱，在全面深化政府采购制度改革过程中发挥着不可替代的作用。
切实推动集中采购科学发展
从国外成熟经验来看，大力发展集中采购是政府采购事业发展的必经阶段。我国十几年的实践也证明，集中采购在某种程度上决定了我国政府采购制度改革的成败。集中采购实行得好，政府采购制度改革的成效就好，政府采购事业就能又好又快地发展；反之，集中采购实行得不好，改革的成效就大打折扣，事业的发展也必将受阻。当前，为进一步推进集中采购的科学发展，还应当着力解决好以下几个方面的重大问题。
加强集中采购执行情况检查
2008年，财政部等四部委联合开展了全国政府采购执行情况专项检查，对于进一步做好政府采购工作起到了积极的促进作用。但是应当看到，政府采购作为一项复杂的系统工程，通过一次性检查很难发现并解决所有问题，对于许多根深蒂固的思维模式和行为习惯，需要通过长时间的规范和约束以及动态的监督管理才能够逐步转变。尤其是对集中采购行为，监管部门应进一步加大监督检查力度，扩大检查范围，增加检查频次，提高检查的针对性，对采购人、集中采购机构、评审专家在集中采购活动中的行为，进行动态的监督和检查，对出现的问题及时依法处理，逐步建立长效和常态的监督约束机制，确保集中采购事业健康有序发展。
进一步细化集中采购目录
集中采购目录是开展政府集中采购工作的重要依据，也是衡量集中采购范围、深度、广度的惟一标准。因此，目录的制定对于做好集中采购工作发挥着至关重要的作用。为切实发挥集中采购的优势作用，财政主管部门应进一步细化目录内容，不断扩大目录适用范围，特别是将涉及农业、民生等领域的重要项目，逐步纳入集中采购目录；还应当加紧与发展改革、城乡建设等部门的协调沟通，进一步理清工程采购与政府采购的关系，在条件成熟的地区，将工程建设项目纳入集中采购目录管理。通过科学制定目录和统一操作模式，进一步落实国家经济社会发展目标，推动集中采购事业的快速发展。
增强落实政策功能的可操作性
发挥政策功能，是支持国家宏观调控政策，服务经济、社会可持续发展的重要措施。但从实际情况来看，目前我国落实政策功能的相关法规制度还不尽完善，部分已出台的制度办法还缺乏相应的操作性和可执行性，比如，自主创新产品清单尚未出台，优先采购节能、环保产品的执行方式和标准尚未明确，扶持中小企业、不发达、少数民族地区企业的配套措施尚未制定等等，这些都影响了政府采购政策功能的有效发挥。因此，政府采购主管部门应当尽快会同有关部门研究制定相关办法和执行清单，并通过建立统计汇报机制等多种手段，确保政府采购的政策功能得到有效落实，进而发挥集中采购在推进国家经济社会建设中的积极作用。
进一步发挥集采机构的功能作用
政府采购主管部门应当进一步提高对集中采购机构功能作用的认识，在加强监督管理的同时，强化集采机构的职能定位和职责权限，切实发挥集中采购机构的作用。首先，进一步明确集中采购机构的定位。在制定《政府采购法实施条例》的过程中，应当重点考虑集采机构的定位问题，充分体现集采机构代表国家行使采购权的职能，将集采机构作为落实国家经济社会发展目标的重要工具和手段对待，除提高资金使用效益、采购效率、服务质量等一般要求外，赋予集采机构在落实政府采购政策功能等方面更多的职责，推动集采机构在政府采购领域发挥更大的作用。其次，赋予集中采购机构相应的执行管理权。在坚持专家独立评审制度的基础上，赋予集采机构一定的监督职能，比如，对于专家评分带有明显倾向性意见、出现明显失误等现象时有权进行提示；对不遵守评标纪律、专业能力不符合要求的专家按程序进行屏蔽；同时配合监管部门对专家库中的专家进行定期考评，推荐优秀专家入库等。在招投标活动结束后，赋予集采机构一定的后续管理职能，特别是在协议供货和定点采购项目中，有权对中标供应商的价格、质量、服务等问题进行监督检查，督促供应商诚信履约，切实维护采购人的合法权益。第三，发挥集中采购机构在预算管理体系中的协同作用。利用集中采购机构具有一批专业人员、了解市场行情、熟悉产品性能等优势，协助国有资产管理部门科学合理地开展资产配置工作，在条件成熟的情况下，协助制定行政事业单位统一的资产配置标准；协助财政部门对政府采购预算的执行进行把关，对于不按预算执行、超出预算执行的采购行为，及时向预算管理部门反映，并拒绝组织实施；协助资金支付部门严格审查采购方式、采购程序，以及采购合同内容等，对于目录内项目支付采购资金时，资金支付部门应当要求采购人提供集采机构出具的政府采购合同，否则拒绝支付资金，等等。
当前，我国政府采购制度改革正处于全面发展的初期，尽管还存在这样那样不尽完善的地方，但是改革成效是明显的，工作主流是积极的，尤其是集中采购的规模和成效，均为社会各方所首肯。只要坚持以科学发展观为统领，全面推进集中采购的深入发展，必将带动我国政府采购事业迈上更高的台阶，并在这一领域为国家经济社会的发展作出更大的贡献。
（来源：政府采购信息网）
