我国医药采购的制度设计

　　药品集中招标采购

　　全国性药品的集中招标采购试点工作是在贯彻执行2000年国务院办公厅转发的八部委《关于城镇卫生体制改革的指导意见》的精神下开展的，按照同年卫生部等五部委《关于医疗机构药品集中招标采购试点工作的若干规定》和《医疗机构药品集中招标采购试点工作计划》的规定，首先在海南、河南、辽宁和厦门四省市开始试点。

　　2001年8月，国家药监局在《关于进一步做好医疗机构药品集中招标采购工作的通知》中，进一步明确规定，“到2001年底，争取地级以上城市普遍开展药品集中招标采购工作”，至此，药品集中招标采购工作开始在全国范围内轰轰烈烈地开展起来。这期间，为了规范招标代理机构的行为和明确采购药品的价格政策问题，国家药监局、卫生部联合出台了《药品招标代理机构资格认定及监督管理办法》，原国家计委《关于集中招标采购药品有关价格政策问题的通知》（计价格[2001]88号）、《关于确定集中招标采购药品价差分配比例问题的通知》（计价格[2001]250号）以及《关于药品招标收费有关问题的通知》（计价格[2001]1849号）等。

　　2001年年底，随着全国性的药品集中招标采购工作的展开，并且在总结试点地区工作经验的基础上，卫生部、药监局、国务院纠风办等相关部委联合颁布了具有部门规章性质的《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》（卫规财发[2001]308号）、《医疗机构药品集中招标采购和药品集中议价采购文件范本（试行）》（卫规财发[2001]309号）和《医疗机构药品集中招标采购监督管理暂行办法》（国纠办发[2001]17号），并且在2004年针对上述规范以及实际招标采购中出现的诸多问题，相关部委又联合下发了《关于进一步规范医疗机构药品集中招标采购的若干规定》（卫规财发[2004]320号），这些规范性文件成为卫生领域政府采购即药品集中招标采购的专门性规定，从实体、方式、程序、监管等各个方面规范了在药品集中招标采购中政府行政部门、医疗机构、招标代理机构、药品生产和销售企业的行为。同时，针对一些具体问题的具体规定，有关部门还出台了一系列办法和规定，包括国家发改委《集中招标采购药品价格及收费管理暂行规定》（发改价格[2004]2122号）、卫生部《关于建立医药购销领域商业贿赂不良记录的规定》（卫政法发[2007]28号）以及国家药监局有关互联网药品交易和服务平台等的相关规定。

我国医疗货物集中采购法规和规章制度一览表

　医疗器械集中招标采购

　　与药品的集中招标采购相比，医疗器械的集中招标采购工作从2003年五部门的《2003年纠正医药购销中不正之风工作实施意见》（国纠办发[2003]5号）开始，目前尚处于试点并逐步规范和强化的过程当中。

　　2004年8月31日，卫生部在参照《招标投标法》的有关原则以及《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》的基础上，公布实施了《8省市医疗机构高值医用耗材集中采购试点工作方案》，对北京市、天津市、辽宁省、上海市、浙江省、湖北省、广东省、重庆市等八省市的集中采购试点工作中的做法做了原则性笼统的规定。

　　2007年6月21日，卫生部下发《关于进一步加强医疗器械集中采购管理的规定》（卫规财发[2007]208号），在这份规范性文件中，对医疗器械和医用耗材的集中采购行为从组织原则、采购品目与范围、采购形式等方面进行了比较全面的规定。值得关注的是2008年新年伊始，卫生部办公厅下发了《关于开展高值耗材集中采购工作的通知》（卫办规财函[2008]5号），这份通知规定，卫生部委托卫生部国际交流和合作中心负责心脏起搏器、心脏介入类（含外周介入类、神经介入类、电生理类）等高值医用耗材的集中采购工作，各地将不再进行2008年度上述品种的集中采购工作。这也意味着至少目前在医疗机构使用的部分医用高值耗材的采购中，集中的程度越来越高，采购的金额越来越大，对国内医疗机构自身采购行为和范围的限制越来越多，影响也越来越大。

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　医疗卫生领域的两种“政府采购”

　　目前，在我国医疗卫生领域主要存在两大类集中采购行为，即按照《政府采购法》第二条第二款规定的“各级国家机关、事业单位和团体组织，使用财政性资金采购依法制定的集中采购目录以内的或者采购限额标准以上的货物、工程和服务的行为”的采购行为，这是狭义上的政府采购行为；以及主要以使用公共性资金进行的采购行为，即广义的政府采购行为。

　　从目前医疗卫生领域的采购实践来看，广义上的政府采购行为主要是指符合《医疗机构药品集中招标采购工作规范（试行）》第二条规定的“县及县以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等举办的非营利性医疗机构”进行的药品、医疗器械和高值耗材的集中采购行为。

　　狭义的政府采购

　　主要是指使用财政性资金进行采购的行为，采购实体主要包括卫生行政部门、接受财政全额拨款的直属事业单位以及财政每年给差额拨款的医疗卫生机构的财政拨款项目。该类采购实体在采购过程中要接受各级财政部门、审计部门的政策指导和审计监督，按照相关的职责和程序做好部门、机构内的年度政府采购工作，完成采购任务。

　　对于这些以财政性资金作为其运行保障的采购实体，无论是各级卫生行政部门、药品监督管理部门、中医药管理部门，还是各级疾病预防控制中心、各种医疗机构的一些财政拨款项目等，均需要遵循《政府采购法》，以及与《政府采购法》相配套的行政法规和部门规章的规定。在狭义的政府采购中，卫生领域的相关采购实体是政府采购的被监管部门，必须严格按照现有法律、法规和部门规章的规定进行。

　　广义的政府采购

　　目前从实践中来看，这类采购主要是医疗行业中以使用公共性资金进行的政府采购行为，其实体主要是政府举办的非营利性医疗机构，利用本单位自筹资金进行的药品、医疗器械和医疗耗材等采购行为。对于这类采购行为，无论是药品还是医疗器械、部分高值耗材的集中招标采购，行政主管部门、医药产品的监督管理部门以及其他对医药领域负有监管职责的相关行政部门，基于卫生和医疗保障这一特殊的涉及公共利益的重要领域，都从各自监管的角度，制定了一系列的部门规章和规范性文件，形成了医药领域这类政府主导的采购行为特有的一些制度性规范。有关卫生领域中央一级的广义的集中采购制度系列文件详见左表。

　　总而言之，卫生领域内狭义的政府采购行为基本上按照《政府采购法》的相关规定进行，鲜有卫生部门自己的特殊性。而对于卫生领域内广义的政府采购行为，则基本上是卫生部会同其他相关监管部门共同制定的部门规章，能够充分体现部门内，特别是凸显现行药品和医疗器械采购行为方式和特点的采购行为。

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　医疗卫生领域政采范围概览

　　按照政府采购行为采购标的的分类，我国卫生领域政府采购制度主要涉及工程、服务和货物三个方面，现对现行卫生领域与政府采购领域相关的规范进行梳理，可以大致了解我们国家卫生领域内政府采购制度的规制范围情况。

　　工程方面

　　卫生部于2006年6月19日颁布实施了《卫生部部属（管）单位基本建设管理办法（试行）》和《卫生部卫生工程建设咨询专家管理办法（试行）》两个规范性文件，但从内容上看，作为监管单位，卫生部从确保工程质量和规范审批角度所作的规定，内容基本不涉及政府采购的相关问题，不能被认为是卫生领域对此的专门性规定。因此，从目前来看，卫生领域内有关工程方面的特殊规定，主要体现在相关项目的立项、设计、改造等的审批方面，其他项目还得遵循《招标投标法》和原建设部的有关规定。

　　服务方面

　　对于服务，卫生部于2002年12月27日颁布施行的《关于医疗卫生机构后勤服务社会化改革的指导意见（试行）》中，尽管明确提出要改变“小而全”和“医院办社会”的传统模式，打破行政隶属关系，使后勤管理和服务职能与医疗机构相脱离，通过组建后勤服务专业化实体或集团，走专业、集约和市场化的道路，通过引入竞争机制，精简冗员，降低成本的制度设计来实现改革目标，但从实践来看，一方面医疗机构和与之剥离的后勤机构之间有着千丝万缕的联系，目前这种市场意义上的公平竞争还很难形成；另一方面这种服务采购的规模相对来说还很小。

　　货物方面

　　目前，在县级及县级以上人民政府、国有企业（含国有控股企业）等举办的非营利性医疗机构中，药品和医疗器械的采购是其经常性，也是其最重要的货物采购项目，其规模基本上占到日常货物采购的95%以上，在整个年度所有项目的采购中也占据着绝对重要的部分。

　　其他部分如办公用品、交通工具、图书、一般电器设备的采购，尽管其采购资金来自于单位自筹，一些机构仍将其列入到同级政府采购目录中，基本按照政府采购的方式进行。