我国从招投标到政府采购的发展历程

　　我国招投标起始于清朝末年

　　由于我国的商品经济一直没有得到很好发展，而招标投标实际是成熟商品经济中的一种交易方式，因此，招标投标在我国的起步较晚。但有人认为招标投标是改革开放的产物，这种看法则有失公允。据史料记载，我国最早采用招商比价(招标投标)方式承包工程的是l902年张之洞创办的湖北制革厂，五家营造商参加开价比价，结果张同升以1270.1两白银的开价中标，并签订了以质量保证、施工工期、付款办法为主要内容的承包合同。这是目前可查的我国最早的招标投标活动。后来，1918年汉阳铁厂的两项扩建工程曾在汉口《新闻报》刊登广告，公开招标。到l929年，当时的武汉市采办委员会曾公布招标规则，规定公有建筑或一次采购物料大于3000元以上者，均须通过招标决定承办厂商。但在清末和民国时期，并没有形成全国性的招标投标制度。

　　解放后到改革开放这段时期，由于我国实行的是计划经济，没有推行招标投标制度。

　　改革开放后招投标的发展

　　党的十一届三中全会之后，经济改革和对外开放揭开了我国招标发展历史的新篇章。1979年，我国土木建筑企业最先参与国际市场竞争，以投标方式在中东、亚洲、非洲和港澳地区开展国际工程承包业务，取得了国际工程投标的经验与信誉。国务院在1980年10月颁布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，指出“对一些适宜于承包的生产建设项目和经营项目，可以试行招标、投标的办法”。世行在1980年提供给我国的第一笔贷款（即第一个大学发展项目）时，便以国际竞争性招标方式在我国(委托)开展其项目采购与建设活动。自此之后，招标活动在我国境内得到重视，并获得了广泛的应用及推广。

　　国内建筑业招标于1981年首先在深圳试行，进而推广至全国各地。国内机电设备采购招标于l983年首先在武汉试行，继而在上海等地广泛推广。l985年，国务院决定成立中国机电设备招标中心，并在国内主要城市建立招标机构，招标投标工作正式纳入政府职能。从那时起，招标投标方式就迅速在各个行业发展起来。

　　建设工程招投标的产生和发展

　　在《招标投标法》颁布以前，各个行业的招标投标制度基本上是各自发展，不同行业的招标投标的规定都有所不同，发展和完善程度也有所不同。在所有的行业中，以建设工程领域对招标投标制度建设的重视程度为最，其大致的发展过程如下：

　　20世纪80年代，我国招标投标经历了试行--推广--兴起的发展过程，招标投标主要侧重在宣传和实践，还处于社会主义计划经济体制下的一种探索。80年代中期，招标管理机构在全国各地陆续成立，有关招标投标方面的法规建设开始起步。l984年11月20日，国家计委、建设部发布《建设工程招标投标暂行规定》。提出改变用行政手段分配建设任务的方式，实行招标投标，大力推行工程招标承包制。随后各地也相继制定了适合本地区的招标管理办法，开始探索我国建设工程的招标投标管理和操作程序。

　　但在招标投标制度的初创时期，招标方式基本以议标为主，在纳入招标管理的项目当中约90％是采用议标方式发包的，这种招标方式很大程度上违背了招标投标的宗旨，不能充分体现竞争机制。以议标为主的招标投标在很大程度上还流于形式，招标的公正性得不到有效监督，工程承包大多陷于私下交易、暗箱操作的不利局面，缺乏公开公平的竞争。

　　20 世纪90年代初期到中后期，全国各地普遍开始加强对建设工程招标投标的管理和规范，也相继出台了一系列法规和规章，招标方式已经从以议标为主转变到以邀请招标为主，这一阶段是我国招标投标发展史上最重要的阶段之一，招标投标制度得到了长足的发展，全国的建设工程招标投标管理体系基本形成，为完善我国的招标投标制度打下了坚实的基础。其具体表现有：

　　全国各省、自治区、直辖市、地级以上城市和大部分县级市都相继成立了招标投标监督管理机构，工程招标投标专职管理人员不断壮大，全国已初步形成招标投标监督管理网络，招标投标监督管理水平不断提高。

　　招标投标法制建设步入正轨，从l992年建设部第23号令的发布到l998年正式施行《建筑法》，从部分省的《建筑市场管理条例》和《工程建设招标投标管理条例》到各市制定的有关招标投标的政府令，都对全国规范建设工程招标投标行为和制度起到了极大的推动作用，特别是有关招标投标程序的管理细则也陆续出台，为招标投标在公开、公平、公正原则下的顺利开展提供了有力保障。

　　建设工程交易中心自1995年起在全国各地陆续开始建立，它把管理和服务有效地结合起来，初步形成了以招标投际为龙头，相关职能部门相互协作的具有“一站式”管理和“一条龙”服务特点的建筑市场监督管理新模式，为招标投标制度的进一步发展和完善开辟了新的道路。在这一时期，工程交易活动已由无形转为有形，由隐蔽转为公开，信息公开化和招标程序规范化有效遏制了工程建设领域的腐败行为，为在全国推行公开招标创造了有利条件。

　　新时期招投标向政府采购转型

　　2000年1月1日，《招标投标法》正式施行，招标投标进入了一个新的发展阶段。《招标投标法》颁布后，有关部委又相继出台了与之配套的部门规章，招标投标的体制不断完善，招标投标制在各地方、各部门得到了进一步的推广。

　　2003年1月1日，《政府采购法》正式施行，对于规范政府采购行为，提高政府采购资金使用效益，维护国家利益和社会公共利益，保护政府采购当事人的合法权益，促进廉政建设具有十分重要的意义。《政府采购法》颁布以后，财政部相继制定了一系列与之配套的部门规章，对于规范管理以及进一步扩大政府采购范围和规模起到了十分积极的作用。

　进口机电产品招投标对“厂商授权”的规定

　　机电招投标的发展历程

　　为了适应国际招标的需要，1984年12月，我国第一家专营国际招标的机构--中国技术进出口总公司下属的国际招标公司成立。随着国际招标业务在我国的进一步发展，中国机械进出口总公司、中国化工建设总公司、中国仪器进出口总公司相继成立了国际招标公司。20年来，国家陆续对有关国际招标投标的监督管理职责进行了调整和整合，其主管部门经历了“国家经委--物资部--国家经贸委--对外贸易经济合作部（国家机电产品进出口办公室）--商务部”的一系列变迁。

　　机电招投标的相关制度和办法

　　2000年10月8日，对外贸易经济合作部发布了《机电产品国际招标投标实施办法》（对外贸易经济合作部令2000年第7号）。自2004年11月份以来，国家商务部根据《招标投标法》等法律法规以及国务院对有关部门实施招标投标活动行政监督的职责分工，对原对外经贸部制定的机电产品国际招标投标管理办法进行了修订，并重新制定了相关管理办法，具体包括《机电产品国际招标投标实施办法》（商务部令2004第13号）、《机电产品国际招标机构资格审定办法》（商务部令2005年第6号）、《进一步规范机电产品国际招标投标活动有关规定》（商产发[2007]395号）等。此外，还有商务部等部门按照《招标投标法》、参照FIDIC条件、《世界银行贷款项目招标文件范本》，并根据我国的实际情况，制定的《机电产品国际招标竞争性招标文件范本》，并多次进行了修改和完善。

　　我国进口机电产品招标投标经过近30年的演变，初步实现了规范化制度化，商务部门是我国进口机电产品招标投标的监督管理部门，只有获得商务部颁发的机电产品国际招标资格的招标机构，方可从事机电产品国际招标代理服务业务。

　　机电招投标明确要求“厂商授权”

　　商务部对代理商参加我国进口机电产品招标投标的，明确要求其提供“制造厂家的授权书”。商务部在《机电产品采购国际竞争性招标文件范本》（2008版）第一章第13款规定：“如果投标人按照合同提供的货物不是投标人自己制造的，投标人应得到货物制造商同意其在本次投标中提供该货物的正式授权书。”否则，将作废标处理。还在《机电产品采购国际竞争性招标文件范本》附件中规定了“制造商资格声明”、“贸易公司作为代理的资格声明”、“制造商出具的授权函”等通用文件的格式。

　　我国进口机电产品招投标的上述规定已运作多年，从执行结果看，效果比较好，充分维护了制造商、代理商、用户的合法权益，最大限度地避免了走私、伪劣假冒问题的发生。制造商、代理商、用户均没有对此提出异议。

建设工程招投标对“授权”也有规定

　　我国基本建设施工招标投标也对法定代表人出具“授权委托书”进行了规定。

　　交通部关于“授权书”的规定

　　为加强公路工程施工招标投标管理，规范招标文件编制和评标工作，交通部对1999年出版的《公路工程国内招标文件范本》进行了修订，于2003年6月1日印发了修订后的《公路工程国内招标文件范本》（交公路发［2003］94号）。并在《公路工程国内招标文件范本》中规定：

　　每个投标人对同一合同段只能提交一份投标文件，投标人不能同时既参加联合体又以其独家名义对同一个合同段投标，出现上述情况，其投标和与此有关的联合体的投标将被拒绝。

　　投标人编写的投标文件，应包括“授权书”，并规定了“授权书格式”。

　　建设部关于“授权书”的规定

　　为进一步规范房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标活动，保障招标人和投标人的合法权益，建设部根据《招标投标法》、《建筑法》、《合同法》以及《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标投标管理办法》（建设部令第89号）等有关规定，对《建设工程施工招标文件范本》(建监［1996］577号)进行了修订，并更名为《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》（建市［2002］256号），自2003年1月1施行。建设部在《房屋建筑和市政基础设施工程施工招标文件范本》中分别规定：

　　资格预审申请书应由投标申请人的法定代表人或其委托代理人签字。没有签字的申请书将可能被拒绝。由委托代理人签字的，资格预审申请书中应附有法定代表人授权书。

　　只有资格预审合格的投标申请人才能参与招标工程项目的投标。每个合格的投标申请人只能参与一个或多个标段的一次性投标，如果该投标申请人同时以独立投标申请人或联合体成员的身份参与了同一项目的投标，则包括该投标申请人的所有投标均将被拒绝。

　　投标文件由投标函部分、商务部分和技术部分三部分组成，采用资格后审的还应包括资格审查文件。投标函部分主要包括下列内容：法定代表人身份证明书、投标文件签署授权委托书。

　　工程分包不能解除承包人任何责任与义务。承包人应在分包场地派驻相应管理人员，保证本合同的履行。分包单位的任何违约行为或疏忽导致工程损害或给发包人造成其他损失，承包人承担连带责任。

　　此外，该《范本》还规定了“法定代表人身份证明书”、“投标文件签署授权委托书”的格式。

　九部委关于“授权书”的规定

　　为了规范施工招标资格预审文件、招标文件的编制活动，促进招标投标活动公开、公平和公正地进行，国家发展和改革委员会、财政部、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、原中国民用航空总局、广播电影电视总局联合制定了《<标准施工招标资格预审文件>和<标准施工招标文件>试行规定》（国家发改委2007第56号令）。九部委在制发的《标准施工招标文件》范本第八章投标文件格式中规定：法定代表人不能直接参加投标的，要求出具书面“授权委托书”并规定了“授权委托书”的格式。

　　七部委对货物招标投标的规定

　　为了规范工程建设项目的货物招标投标活动，保护国家利益、社会公共利益和招标投标活动当事人的合法权益，保证工程质量，提高投资效益，最大限度地避免围标、串标、人为地增加评标工作量问题的发生，国家发展改革委、建设部、铁道部、交通部、信息产业部、水利部、原中国民用航空总局等七部委印发了《工程建设项目货物招标投标办法》（第27号令），其第三十二条规定：“一个制造商对同一品牌同一型号的货物，仅能委托一个代理商参加投标，否则应作废标处理。”

　　《招标投标法》、《政府采购法》和《民法通则》的相关规定

　　法律规定竞争不在代理间展开

　　《招标投标法》第二十八条规定：“投标人少于三个的，招标人应当依照本法重新招标。”

　　《政府采购法》第三十六条规定：“在招标采购中，出现下列情形之一的，应予废标：（一）符合专业条件的供应商或者对招标文件作实质响应的供应商不足三家的……”

　　《招标投标法》、《政府采购法》均已明确规定了公开招标是三个以及三个以上承包商之间或制造厂（商）之间的竞争，而不是分包商与分包商或代理商与代理商之间的竞争。只有三个以及三个以上承包商之间或制造厂（商）之间展开充分的竞争，才能实现《招标投标法》、《政府采购法》的立法目的。

　　因此，在实际工作中，一个政府采购合同只有同一品牌同一型号的货物参加投标（虽有若干家代理商参加投标）时，其产品都是一个制造厂生产的，仍然没有形成竞争。

　　代理销售商品由制造商负总责

　　法律明确规定，代理商销售制造厂的商品，其法律责任仍由制造厂负责。《民法通则》中对代理商制度有如下规定：在招投标活动中制造厂授权委托代理商参加投标活动，制造厂即与代理商形成代理关系，不管制造厂授权委托几家代理商参加投标活动，承担法律后果的主体只有一个，即只有一个制造厂。如果销售出的产品出现技术、质量、调试、安装、培训等问题，其法律责任仍由制造厂负责。

　　因此，政府采购招标投标，要求代理商提供“制造厂家的授权书”不仅保护了制造厂的利益，还保护了采购人的利益。代理商取得制造厂的授权，法律责任仍由制造厂负责，这一规定可以避免政府采购买到“水货”、采购后的货物海关不予放行、买到假冒伪劣产品等问题，还可以避免出现重新支付售后服务费用和培训费用等问题。