我国招投标制度是改革开放的产物，随着社会主义市场经济体制改革的逐步深人，以及对外开放的持续深化而不断完善。经过近三十年的发展，招投标法律体系初步形成，部门协作日益加强，招投标市场不断壮大。要进一步发挥招投标制度在促进规范竞争、打破地区封锁行业垄断、提高经济效益、确保项目质量、预防遏制腐败等方面的作用，必须坚持改革方向，进一步加强制度建设，切实解决当前招投标领域存在的突出问题，促进招投标市场不断健康发展。
一、招投标制度建立的历史背景和主要历程
在十一届三中全会前，我国实行的是高度集中的计划经济体制，工程建设项目的立项和建设，以及货物、服务的采购，都是通过指令性计划进行安排的，企业没有经营自主权。在这种情况下，招投标作为一种竞争性市场交易方式，缺乏存在和发展所必需的经济体制条件。党的十一届三中全会提出，要把全党工作重点转移到社会主义现代化建设上来，多方面改变同生产力发展不相适应的生产关系和上层建筑，按客观经济规律办事。具体说来，就是有计划地大胆下放经济管理权力，让地方和企业有更多的经营管理的自主权。十一届三中垒会决议为招投标制度在新中国的顺利建立和深人推行，提供了重要的思想认识基础，招投标市场迎来了难得的发展契机。1980年10月，国务院发布了《关于开展和保护社会主义竞争的暂行规定》，篓一次提出了对某些项目可以试行招投标。
我国招投标制度发展大致经历了三个阶段。
缩一阶段，从改革开放初期到社会主义市场经济体制改革目标的确立，是招投标制度大胆探索和初步创立的阶段。上世纪80年代中期，党中央先后做出了对经济体制、科技体制和教育体制进行改革的决定。根据党中央有关体制改革精神，国务院及国务院有关部门陆续对城市商业体制、建筑业和基本建设管理体制、计划体制、国营商业体制、图书发行体制、投资管理体制等进行了一系列改革。通过改革，企业的市场主体地位逐步明确，通过招投标开展竞争的体制性障碍有所缓解，计划、经贸、铁道、建设、化工、交通、广电等部门积极开展了招投标活动并颁布了招投标规定，招投标制度框架初步形成。
这一阶段的招投标制度有以下几个特点:
一是招投标基本原则初步确立，但尚未贯彻到具体制度中。各部门规定的招投标基本原则有:招投标是法人之间的经济活动，受法律保护;所有投标者机会均等，不受地区、部门限制;要公正地对待招标方和投标方，维护双方合法权益;要通过竞争择优选择中标单位。这些表述虽然没有包括公开原则，但公平、公正、择优等竞争理念得到了体现。在具体制度设计上，上述原则并没有得到真正贯彻。例如，受当时关于计划和市场关系认识的限制，招投标的市场交易属性尚未得到充分体现，几乎所有部门发布的办法都规定，招标工作由有关行政主管部门主持，有的部门甚至规定招标公告发布、招标文件和标底编制，以及中标人的确定等重要事项，必须经政府主管部门审查同意。
二是招标范围逐步铺开，但进展很不平衡。招标范围由最初的建筑行业，逐步扩大到公路、水运、水电、广电等专业工程;由最初的建设安装，逐步扩大到勘察设计、工程设备等工程建设项目的各个方面;由工程招标逐步扩大到化工设备、电力设备、机电设备、科研项目、土地出让、企业租赁和承包经营。但由于总体上没有明确具体的强制招标范围，以及很多行业领域缺乏具体的招投标办法，招标活动在一定程度上还停留在文件号召上，行业之间招投标活动开展很不平衡。总体上看，工程、机电设备招标活动普遍深人开展。虽然国务院文件鼓励通过招标方式出让土地志确定企业的租赁承包方，但由干缺乏具体的招投标办法，其实际执行大打折扣。某些行业由于没有规定明确的强制招标范围，招投标制度在一定程度上还停留在纸面上。
三是招投标程序规定较为全面，但非常简略。各部门制定的招投标办法，对招标条件、招标方式、招标公告、招标文件的编制与出售、投标资格、投标文件的编制与递交、评标与定标，以及监督管理等程序做了全面规定。但是，由于市场发育程度较低，相关规定还显得较为粗略，很多重要规定都缺乏具体的操作办法。例如，在招标方式的选择上，大多没有规定公开招标、邀请招标、议标的适用范围和标准，在允许议标的情况下，招标很容易流于形式;在评标方面，缺乏基本的评标程序，也没有规定具体评标标准，在招标领导小组的自由裁量权过大的情况下，难以实现择优目标。
此外，受外贸体制改革进程的限制，特别是在我国外汇不充裕、国内企业竞争力不强的情况下，招投标市场虽然在对外开放方面已经起步，但无论是规模和深度都还非常有限。例如，为了节约外汇，防止盲目进口，充分发挥国内生产能力，促进企业技术进步，有关部门规定某些需要进口的机电设—备要在国内招标。在此阶段，进行国际招标的主要是利用外国政府和国际组织贷款、援助资金的项目。尽管如此，各部门出台的招投标办法对于精心培育和合理引导招投标市场，发挥了积极作用。
第二阶段，从确立社会主义市场经济体制改革目标到招标投标法颁布，是招投标制度加快改革和逐步深化的阶段。1992年初，邓小平同志视察南方并作了重要讲话，提出了计划和市场都是经济手段的精辟论断，在计划与市场关系的认识上进一步解放了思想。1992年10月，党的十四大召开，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，进一步解除了束缚招投标制度发展的体制障碍。1993年11月，党中央作出了关于建立社会主义市场经济若干问题的决定。根据中央精神，国务院先后作出了深化夕11贸体制、建筑市场体制改革的决定。在各项改革的推动下，伴随着招投标市场的进一步发展，国务院有关部门在及时修订原有招投标规定的同时，结合实践需要出台了许多新的招投标管理规定。这些规定不管是在数量上，还是在涵盖领域的广泛程度上，都远远超过了前一个发展阶段。
这一阶段招投标制度有以下几个特点:
一是当事人的主场主体地位进一步加强。1992年11月，国家计委发布了《关于建设项目实行业主责任制的暂行规定》，强调项目业主的建设、生产和经营权受法律保护，对非法干预行为有权予以拒绝，明确由项目业主负责组织工程设计、监理、设备采购和施工的招标工作，自主确定投标、中标单位。按照实行项目业主责任制的要求，建设、水利、交通、铁道等部门对原有招投标办法进行了修订，进一步明确了招标人、投标人享有的权利。例如，与80年代早期规定相比，建设部新出台的规定取消了对招标条件、招标方法、招标公告以及定标的行政审批。但从实际执行情况看，这些规定离真正落实还有相当的距离。仅就各部门出台的办法而言，行政管理色彩也浓淡不同。一般说来，专业部门对招投标活动介人更深一些，管理色彩较为浓厚。
二是对外开放程度进一步提高。在利用国际组织和外国政府贷款、援助资金项目招投标办法之外，专门规范进出口招标的规定明显增多。进出口招标的对象不再限于机电产品，甚至施工、监理、设计等也可以进行国际招标。为了提高国际招标水平，保证国际招标质量，还专门成立了国家评标委员会。对外开放广度和深度的提高，主要得益于这一时期进行的外贸体制改革，有关部门出台了一系列鼓励出口以及引进消化吸收先进技术的政策措施。
三是招标的领域进一步扩大。首先，出台专门招投标办法的行业大大增加。除计划、经贸、铁道、建设、化工、交通、广电外，煤炭、水利、电力、工商、机械等行业部门也相继制定了专门的招投标管理办法。其次，招标采购的对象进一步扩大。除施工、设计、设备等招标外，推行了监理招标，公路、水运等行业部门出台了较为详细的监理招投标办法。
四是对招投活动的规范进一步深人。除了制定一般性的招投标管理办法外，有关部门还针对招标代理、资格预审、招标文件、评标专家、评标等关键环节，以及串通投标等突出问题，出台了专门管理办法，大大增强了招投标制度的可操作性。但总体上看，由干缺乏全国统一的招投标法律制度，各行业招投标制度健全程度不一。这一时期，公路、电力等行业的招投标制度建设走在前列，形成了相对完整的招投标制度体系。
第三阶段，从招标投标法颁布实施到现在，是招投标制度基本定型和深人发展的阶段。经过近二十年的发展，一方面，我国招投标领域积累了丰富的经验，为国家层面的统一立法奠定了实践基础;另一方面，招投标活动中暴露的问题也越来越多，如招标程序不规范、做法不统一，虚假招标、泄漏标底、串通投标、行贿受贿等问题较为突出，特别是政企不分问题仍然没有得到有效解决。针对上述突出问题，在总结实践经验的基础上，九届全国人大常委会于1999年8月30日审议通过了《中华人民共和国招标投标法》。这是我国第一部规范公共采购和招投标活动的专门法律，标志着我国招投标制度进人了一个新的发展阶段。
按照公开、公平、公正和诚实信用原则，《招标投标法》对此前招投标制度做了重大改革:
一是改革了觖乏明晰范围的强制招标制度。此前，由于缺乏明确具体的强制招标范围，使得某些本应招标项目没有招标，而不应当招标的项目反倒招标。针对这一问题，《招标投标法》从资金来源、项目性质等方面，明确了强制招标范围。同时，为了使强制招标制度能够满足不断发展的实践需要，允许法律和国务院对强制招标范围作出新的规定，保持强制招标制度的开放性。
二是改革了政企不分的管理制度。按照充分发挥市场配置资源基础性作用的要求，大大减少了行政审批事项和环节。例如，规定招标文件由招标人编制，不再报送有关行政监督部门审查;开标由招标人主持而不是由有关行政监督部门主持;定标由招标人根据评标委员会推荐的中标候选人和评标报告确定，而不是由有关行政监督部门组成的招标领导小组决定，等等。
三是改革了不符合公开原则的招标方式。按照公开原则，规定了公开招标和邀请招标两种招标方式，取消了议标。凡依法必须招标的项目，不得再采用议标方式采购，犬大提高了招标采购的透明度和规范性。在此基础上，明确了公开招标和邀请招标的适用范围和条件，减少了随意性。
四是改革了分散的招标公告发布制度。规定了招标公告应当具备的基本内容，并应当在国家指定的媒介上发布，改变了招标公告分散发布的局面，大大提高了招标采购的透明度，降低了潜在投标人获取招标信息的成本，有利于打破地区封锁和部门分割，有效促进竞争。
五是改革了以行政为主导的评标制度。规定评标委员会由招标人或招标代理机构的代表以及有关经济、技术专家组成，其中专家人数不得低于成员总数的三分之二，有关行政监督部门及其工作人员不得作为评标委员会成员。规定有关评标标准必须在招标文件中公布，通过公开进一步提高招标采购的公平性和公正性。规定了两种中标标准，尽量减少自由裁量权。改革标底编制制度，不再强制要求每个招标项目都必须编制标底，并规定为评标的参考性因素，有利于形成通过竞争发现价格的良性机制。
六是改革了不符合中介定位的招标代理制度。明确规定招标代理机构不得与行政机关和其他国家机关存在隶属关系或者其他利益关系，改变了某些招标代理机构兼具市场中介和行政管理两种角色的状况，使招标代理从工程咨询、监理、设计等业务中脱离出来，成为一项独立的市场中介业务。
二、招投标制度建设的主要成效和基本经验
招投标制度建设的成效，主要有以下五个方面:
一是招投标法律体系基本形成。《招标投标法》在总结我国招投标工作二十来年经验教训，吸收借鉴国外通行做法的基础上，确立了招投标基本制度的主要内容，但相对比较原则，可操作性不强。《招标投标法》颁布后，各部门和各地方加快了配套法规的制定步伐，出台了近三十部地方性法规和数十部地方、部门规章。目前，招投标程序的各个环节、各个方面都有了比较详细的操作规则，较好地满足了不同地区、不同行业、不同项目招投标活动的需要，招标投标法律体系基本形成。针对一些地方、部门出台的招投标规则与《招标投标法》不一致甚至冲突等问题，按照国务院要求，国家发改委、国务院法制办组织开展了大规模的招投标法规清理工作，废止了一大批与上位法不符的招投标文件，有力促进了招投标法律制度的统一。
二是建立了符合国情的监管体制。国务院办公厅印发《关于国务院有关部门实施招标投标行政监督的职责分
工的意见》，确立了国家发改委总体指导协调、各行业和专业部门分工协作的行政监管体制。各地方也明确了招投标行政监督职责分工。为了避免政出多门，加强协调、形成合力，国家发改委牵头建立由31个单位组成的部际协调机制，全国十多个省市也建立了招投标部门联席会议制度，个别地方还统一了行政监督机构。发展改革部门与其他部门密切配合，努力创新监管方式，成立招标投标协会，探索实施诚信制度，加强行业自律，奖优罚劣，净化招投标市场。行政监督部门还检查、项目稽察、受理投诉举报等多种方式，不断加强对招投标活动的监督管理，有效查处违法行为，确保各项招投标制度落到实处。
三是招投标市场迅速发展。根据《招标投标法》的规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或部分使用国有资金投资及国家融资的项目，以及使用国际组织或外国政府贷款、援助资金的项目，包括项目勘察设计、施工、监理、重要设备材料，都必须进行招标。据不完全统计，建设、交通、水利等行业依法必须招标项目的招标率均达到或接近100%。不仅如此，一些部门、地方和建设单位，还主动将招投标扩大到项目选址、项目融资、聘请工程咨询机构、选择代建单位等工程建设的方方面面，以及土地使用权、探矿权招标，药品集中采购招标，中小学教材出版发行招标等，大大扩展了招投标范围，通过招投标达成的交易金额占GDP的比重不断提高，全国专业从事招标代理的机构就有数千家，从事招标采购的专业人员上百万，招投标已经成为发展最为迅速的行业之一。
四是采购质量和资金使用效率明显提高。随着招投标制度的不断完善，以及行政监督力度的逐步加大，招投标行为也日趋规范，过去长期影响招投标市场健康发展的规避招标、泄漏标底、政企不分、行业垄断、条子工程等违法违规现象得到了遏制，招标行为日益规范。与此同时，建设单位不断改进和加强采购管理，大胆探索实行电子招标、无标底招标、集团集中招标等新的采购模式。招标行为的规范，以及采购模式的创新，大大提高了采购的质量和效率，不同程度地预防了权钱交易、行贿受贿等腐败行为的发生。据测算，通过招标节约的建设投资一般在10-15%，有的地方和行业甚至更高。
五是企业竞争能力不断增强。《招标投标法》规定，招投标活动不受地区和部门的限制。其中，国家重点项目、地方重点项目以及全部使用国有资金投资或者国有资金投资占控股或主导地位的项目，除经批准采用邀请招标方式外，都必须实行公开招标;采取邀请招标的，也应当向三个以上合格的法人或其他组织发出投标邀请书。这些规定和要求，一方面打破了长期以来形成的条块分割、地方封锁和部门垄断，为企业提供了平等竞争的环境和机遇;另一方面，也迫使企业从过去依靠行政分配任务的习愦中走出来，通过不断提高自身竞争能力以求得生存与发展。目前，市场开放已成为一切交易活动的基础，竞争意识逐步深人人心，通过招标不仅促进了生产要素的合理流动和有效配置，也培养了一大批具有国际竞争力的企业。
招标制度建投的基本经验，主要有以下三个方面:
一是必须坚持社会主义市场经济体制改革方向。招投标制度是经济体制改革的产物，随着经济体制改革的不断深化而逐步拓宽并不断健全完善。例如，按照1984年10月党中央作出的经济体制改革决定精神，国务院批转了国家计委关于改革工程设计的几点意见，提出要“积极推行设计招标投标承包制”。按照改革要求，国家计委、建设部、铁道部、广电部、国家建材局先后发布了多部工程设计招投标办法，推动了工程设计招标的快速发展。有关药品集中采购招标和中小学教材招标，也是在国务院关于城镇医药卫生体制改革和教材管理体制改革的推动下开展的。招投标制度的不断健全和完善，也离不开经济体制改革的不断深化。例如，在招投标制度建立之初，虽然各部门都规定招投标活动不受地区和部门限制，但由于客观存在着条块分割、政企不分以及企业办社会的现象，地区封锁和行业保护难以克服。经过不断改革，企业的市场主体地位逐步形成并不断加强，跨地区、跨部门的竞争才成为可能。三十年招投标制度发展历程表明，要进一步完善招投标制度，必须坚持社会主义市场经济体制改革方向，更好地发挥市场在资源配置中的基础性作用。
二是必须切实贯彻行政管理体制改革要求。招投标制度是在行政管理体制改革不断深化的过程中逐步建立、发
展和完善的。例如，在招投标制度建立初期，政企不分的现象非常严重，几乎招投标活动的每一个事项，都必须经过政府有关部门批准同意，或者需要由政府部门作出决策。随着改革的逐步深入，特别是在行政审批制度改革的推动下，人们对政府与企业之间的关系，以及政府行为与企业行为边界的认识越来越清晰，表现在各部门出台的招投标规定中，就是政府审批的事项越来越少，招标人、投标人自主决策的事项越来越多，市场机制的作用得到了进一步发挥。三十年招投标制度发展历程表明，要进一步完善招投标制度，必须按照深化行政管理体制改革的要求，切实转变政府职能。具体说来，就是要进一步突出监管重点，把应当由政府管理的事项切实管住管好;要改变重事前审批、轻事中和事后监督的管理方式，畅通投诉渠道，提高投诉处理效率，及时查处违法违规行为，维护公平竞争的市场秩序；要进一步理顺关系，减少部门交叉，形成监管合力;要把更多的精力转到制定政策法规和标准规范上，从制度上更好地发挥市场配置资源的基础性作用。
三是必须在立足国情的基础上借鉴国际先进经验。招投标制度逐步建立完善的过程，也是立足我国国情，虚心
学习和借鉴国际先进经验的过程。早在1981年9月，铁道部就发布了《国外贷款项目物资管理实行办法》，对使用日本协力基金采购“三大材”(即施工机械、勘测设计装备、安装设备、主要材料)做了规定。我国利用国际金融组织和外国政府贷款规模也不断扩犬，其采购通常要按照贷款方采购规则进行。通过相关采购活动，引进了世界银行、亚洲开发银行的采购规则，学习借鉴了联合国贸易法委员会采购示范法、FIDIC和欧盟采购指令。例如，水利、公路等行业部门编制的招标文件范本，明显受到世界银行标准招标文件和FIDIC合同条件的影响。三十年招投标制度发展历程表明，在全球化进程不断加快，世界经济融合度不断提高的情况下，要进一步完善招投标制度，必须在立足本国国情的基础上，加强国际交流，虚心学习和认真借鉴国际先进经验，提高制度建设质量，以更好地解决当前招投标领域存在的突出问题。
三、下一步招投标制度建设的思路和主要任务
经过近三十年的发展，我国招投标制度建设取得了明显成效，在保障和推动招投标市场健康发展方面发挥了十分重要的作用。随着实践的不断发展，招投标制度已不能很好地满足实际需要，突出表现在行政监督管理体制还不健全，许多违法违规行为没有配置必要的法律责任，围标串标、虚假招标等违法行为的认定标准不够明确，信用制度建设滞后，招标文件编制规则还不完全统一，电子招标还缺乏必要的制度保障。为了解决当前招投标领域存在的突出问题，促进招投标市场健康发展，必须深人贯彻落实科学发展观，按照党的十七大和十七届二中、三中全会精神要求，切实转变政府职能，着力推动制度建设，重点完成以下四个方面的任务:
（一）完善法规体系
一是抓紧出台《招标投标法实施条例》。通过制定《条例》，细化各种违法违规行为认定标准，严格资格审查、投诉处理等程序，加强和规范行政监督，补充和强化法律责任，进一步统一招投标规则，增强招投标制度的可操作性。
二是编制形成标准招标文件体系。在做好《标准施工招标文件》和《标准施工招标资格预审文件》贯彻实施的基础上，会同有关部门共同编制适用不同项目规模、不同合同类型的标准招标文件，最终形成一套完整的工程施工招标标准文件体系。
三是研究制定电子招投标办法。在总结电子招投标实践经验的基础上，会同有关部门制定电子招标投标办法，充分发挥电子招标在节约资源、提高效率、增强透明度等方面的优势。
(二)创新监管方式
一是建立招投标信用机制。在贯彻落实好《招投标违法行为记录公告暂行办法》的同时，研究制定统一的招投标信用评价指标体系和信用法规体系，逐步对现有分散的信用评价体系进行整合，推动形成奖优罚劣的良性机制。
二是加强公共服务。研究制定统一的评标专家库专业分类标准、专家人库条件和专家管理办法，推动组建跨行业、跨地区国家综合性评标专家库，为社会提供专家抽取的公共服务平台，逐步实现专家资源共享，保证评标公正性。
三是推动建立招投标从业人员执业资格制度。在总结招标采购专业技术人员职业水平评价制度贯彻实施经验的基础上，推动建立招投标从业人员执业资格制度，严格准人门槛，提高从业人员素质，确保招标采购质量。
(三)理顺监管体制
一是实现监管分离。招投标行政监督部门不得作为本部门负责监督项目的招标人组织开展招投标活动。各级政府项目管理部门或国有投资集团公司管理部门要与项目招标人形成明晰的责、权关系。鼓励地方政府先行探索组建统一的综合执法机构。
二是加强部门协作。调整和扩充招投标协调机制成员单位范围，充实和强化协调机制在维护招投标法制统一方面的职责。建立部门间受理和解决招投标投诉举报的沟通联系制度、招投标违纪违法线索处理和案件查处工作中的协作配合机制，以及部门联动执法模式，形成执法合力。
(四)加强监督执法
一是将使用国有资金投资的项目作为招投标监督的重点。结合开展治理商业贿赂专项治理工作，严肃查处政府投资项目和使用国有资金投资项目中的商业贿赂行为。将资格预审、评标和中标后合同履行作为监督执法重点环节，严肃查处利用资格预审限制或排斥潜在投标人、评标专家违规评标，以及中标后擅自转包和违法分包等违法行为。
二是整顿和规范招标代理秩序。完善招标代理机构准入条件。彻底实现招标代理机构与政府部门、事业单位在人、财、物等方面的脱钩。健全招标代理机构资质管理，在严格前期审批基础上更加注重后期的监督管理。加大对招标代理机构违规操作、无序竞争、垄断市场等违法违规行为的查处力度，情节严重的，依法限制直至取消其招标代理资格。(作者:张治峰 单位:国家发展改革委法规司)
来源：中国招标投标协会
