政府采购制度是公共财政支出管理的重要内容。从1996年开始试点到2003年《中华人民共和国政府采购法》开始实施，我国政府采购制度逐渐步入法治化管理轨道，沿着扩面增量和规范管理的主线稳步推进。但随着我国经济水平的不断提高，政府采购领域随之出现了质次价高、异常低价、投诉不绝等问题，严重影响了政府采购的形象。对此，本文试图分析这些问题的成因，并探析破解之道。
三大问题及成因
——从资金使用效益角度看质次价高问题。政府采购的初衷是为高效规范财政支出，提高财政资金使用效益，并积极通过宏观调控手段，促进经济平稳健康发展。但在政府采购活动中往往出现质次价高问题，严重影响了调控效果。究其原因，笔者认为有以下几点。
一是采购需求与预算编制不规范、不细致。在多数情况下，采购经办人员对具体的采购标的仅限于会使用却不熟知，导致其往往简单粗略地制定采购需求。此时，如果采用的是最低评标价法，即价格作为决定性因素，那么某些供应商便会有机可乘，即提供最低标准却符合参数要求的产品来谋求中标。如此一来，采购结果可能与预期存在较大差距。采购预算编制应当充分考虑采购需求、质量、数量、价格、时间等多方面因素，但在实际操作中，有些部门或单位的采购预算编制过于粗略、不够科学合理。这不仅在一定程度上提高了采购项目的成交价格，而且也可能无法保证采购质量，进而浪费财政资金。
二是部分采购单位对履约验收不重视、不严格。政府采购政策实施多年来，鲜少出现政府采购履约验收不合格的情况，但为何会出现令人诟病的质次现象？在笔者看来，这无形之中说明了部分采购单位并没有认真负责地进行验收，仅仅是程序性地组织履约验收活动、完成验收工作、签订政府采购合同。有些单位甚至存在“不验只签”的情况，最终导致采购结果不符合要求或者与预期效果差距较大。
三是政府采购本身的相对特殊性。其一，政府采购设计之初对照的是市场平均价格，而非市场最低价格。因此，政府采购的价格一般会处于市场价格的中段。其二，政府采购的成交价格在很大程度上取决于参与投标的供应商。如果价格优惠的供应商因信息获取不及时而未参与采购活动，则最终的成交价格并不会低。其三，政府采购对保修年限普遍要求为3年以上、随时上门服务等，相较于零售市场的商品和服务，这些要求明显较高，无疑会增加采购成本。
——从采购市场秩序角度看异常低价问题。《政府采购货物和服务招标投标管理办法》第六十条对异常低价作出规定，即明显低于其他通过符合性审查的投标人报价，有可能影响产品质量或者不能诚信履约，且投标人不能证明合理性的投标报价。异常低价不仅导致政府采购项目的履约质量低下，影响财政资金的使用效益，而且还会扰乱政府采购市场秩序。
一是认定标准差异影响采购公平。在实际操作中，存在投标人报价与项目限价及平均报价更为贴近，但在符合性审查阶段被评标委员会认定为不合理低价的情形。而报价与预算金额及平均报价都相差甚远的投标人，有时却通过了符合性审查。笔者认为，根源在于认定标准不清晰、评审专家水平参差不齐，以及不同批次评标委员会的评审尺度有差异，从而导致在不同项目中异常低价的认定标准和结果相差较大。由于评标委员会拥有对供应商报价合理性进行评判的职权，故在没有证据证明评审过程存在违法行为的情况下，无论是采购代理机构，还是政府采购监管部门，均难以推翻评标委员会的认定结果。
二是采购人主体责任未落实到位。采购人作为政府采购项目的采购主体和责任主体，具有核实异常低价的义务。鉴于采购合同由采购人签订履行并组织验收，采购人应当对其编制的预算和采购产品的市场成交情况有充分的调查和了解，但现实情况却大相径庭。比如，部分采购人代表在评审现场不发言，充当“甩手掌柜”，或不熟悉采购需求、不了解政府采购规则，未充分履职。此外，对于在评审结束后发现的评审错误，目前缺乏复核纠错机制，在一定程度上导致采购人主体责任无法落实到位。
三是履约管理不足以及履约评价结果未得到充分运用。加强政府采购履约验收管理，是保证采购质量、开展绩效评价、形成闭环管理的重要环节，也是提高政府采购效率和质量的重要保证。但在实践中，部分采购人对履约管理认识不到位，导致履约管理不足，如管理措施不细化、履约验收走过场、未依法追究违约供应商责任等。此外，我国尚未建立对供应商的履约管理和评价结果运用机制，导致供应商违约和违法成本过低。如果不从后端收紧，将异常低价中标供应商的不良履约行为纳入监管范围，并建立全国范围内的履约评价结果运用机制，那么异常低价投标行为将难以得到有效规制。
——从优化营商环境角度看投诉不绝问题。质疑投诉作为供应商的法定救济途径，是优化营商环境的有力举措之一。随着政府采购信息的公开化和透明化的程度不断加深，供应商维权意识不断增强，被质疑投诉的采购项目数量也在不断攀升。
一是采购人自身不规范或不合法的行为被投诉。有些采购人受利益驱使，在采购时不选择价格实惠、质量更优的供应商，而是故意让熟识的供应商中标。比如，在采购文件中标明一些特殊的条件或要求，甚至找人陪标或围标，目的就是让一些符合条件的熟人获得中标资格。
二是对供应商的资格审查不够严格。政府采购对供应商的资质审查有严格规定，即必须符合法律规定的一些要件才能够获得供应资格。但在现实中，一些供应商通过篡改个人信息、伪造相关审批材料等，获取供应资格。相关审查部门在审核时如果没有尽到应尽的审核义务，就会让弄虚作假的供应商有机可乘，给后续环节埋下隐患。
对策与建议
——以实现物有所值为目标，促进采购竞争。一是提高预算编制的科学性与合理性。采购人应科学合理地编制预算，并结合具体的市场行情，合理地确定采购项目的预算金额。对于预算金额较高、涉及民生的重大项目，或争议较多的复杂项目，采购人应邀请第三方专业机构或行业专家对采购需求和预算进行论证，并公开征求意见，以提高预算编制和需求确定的科学性与合理性。此外，还应强化对预算编制的审查和监管。财政支出的数额本身具有很高的稳定性和严肃性，除特殊情况外不能轻易修改或变更。
二是大力推行政府采购意向公开工作。为进一步提高政府采购透明度，应积极推行采购意向公开工作，鼓励更多的供应商积极参与采购活动。此外，还应注意采购意向公开的具体内容，包括采购需求概况、时限、规格等，避免制度流于形式。
三是主动发挥政府采购政策功能。以支持中小企业发展为例，应严格按照财政部有关要求，采取预留采购份额、价格评审优惠等措施，不折不扣地落实支持中小企业发展政策，提高中小企业参与政府采购的份额占比。在持续完善、优化政策的同时，还应切实解决中小企业面临的实际问题，依法保障中小企业平等参与政府采购活动，促进中小企业健康高质量发展。
——以履行主体责任为根本，完善相关制度。一是持续加强政府采购履约验收环节。进一步夯实采购人主体责任，如要求采购人严格按照政府采购合同确定的履约验收方案，对约定事项或采购内容逐一逐项进行验收，并记录好检测、验收情况，出具验收报告。对于涉及民生、影响较大或技术复杂的采购项目，采购人应聘请第三方专业机构或者受益对象参与验收过程，并依法公示验收情况和结果。同时，严格把控资金支付关，即对未经履约验收的项目，不得办理资金支付手续。
二是异常低价认定权交由采购人。供应商的投标报价直接关系到供应商的成本控制，进而影响供应商的履约能力和履约质量。由于采购人具备核实异常低价的义务和条件，而评标委员会相对缺乏对项目预算、采购需求和产品市场情况的调查和了解，加上评审专家水平参差不齐以及评审时间相对紧促。因此，笔者建议，将异常低价认定权交由采购人，即由采购人在资格审查阶段认定、处理供应商异常低价，并由采购代理机构给予协助。
三是建立责任终身负责制。实践中，采购部门故意指定某个供应商承包采购项目，再从中捞取巨额好处费的情形并不鲜见。鉴于招标信息是由相关部门专门机构的特定人发布，在利益的诱惑下，很容易以权谋私、暗箱操作，通过权钱交易让特定的供应商中标。因此，笔者建议，建立责任终身负责制，最大限度地防范政府采购过程中的违法行为。
——以提高工作效能为核心，优化营商环境。一是取消不合理收费事项。为积极缓解供应商资金压力、充分激发市场活力，可大力开展政府采购保证金清退工作。无论是违规收取的质量保证金，还是逾期未退还的投标保证金与履约保证金，一律限时清退并规定不得再次违规收取或逾期退还。与此同时，还可结合优化政府采购营商环境和稳定经济一揽子政策机遇，出台相关政策，稳步推进规范保证金收取工作。
二是建立统一的政府采购数据资源库。将公开的政府采购项目信息（预算金额、项目需求、中标金额、中标产品规格型号、合同和履约评价等）进行统一归集、分类，建立全国范围的政府采购数据资源库。采购人通过一键搜索即可获取同类产品的历史采购信息，为采购人决策提供数据支撑。
三是建立履约评价结果运用机制。在政府采购法律法规中明确供应商严重违反合同约定及履约质量差的法律责任，并建立供应商分类分级信用评价体系。将严重违反合同约定及履约质量差的供应商列入诚信档案，并在全国范围内进行公示，再通过提高投标及履约保证金比例、下轮评审扣分、合同不予续期、情节严重的禁止参与政府采购活动等方式，强化惩处手段。对于履约质量好的供应商，可采取免收投标及履约保证金、下轮评审加分、优质合同续期等方式，实行正向激励。
（作者：何元江，作者单位：四川省广元市财政局）
来源：中国政府采购报第1384期第3版
